重新审视中国农村的基层选举和村民自治
" 中国的村民自治：被赐予的民主
当海内外对异军突起的乡村民主赞扬声不断的时候，一些学者已开始提出不同的看法。毛丹认为：“关于乡村民主，过于拘守流行的制度主义框架，偏重于制度文本分析，可能产生过于乐观的结论。......农村的自主制度是国家给予的，实质上，国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式──至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。国家不想管的事可以不管，想管的时候可以随时管起来。”[4]邱泽奇在河北玉田县的一个村庄作调查后指出：“村民自治并不象人们想象的那样反映了村委会合法性是完全基于民主的。选举原本是反映民意的一种有力工具，但在实际的操作中，却在一定程度上变成了一种仪式。”[5] 郑永年则认为，在中国民主“可能是精英送给社会的一种‘礼物’，而不是各种社会势力根据自己的愿望而创造出来的一种制度。”[6]
从农民负担看村民自治的实际效果
“双头制”还是“一头制”？
农村基层党组织的建设和村民自治的并行使一些人以为农村中出现了党政“双头制”现象。例如，有人提出，“中国实行民主制度的一个关键问题是打破共产党对权力的全面垄断，那么中国是否在不但加强农村基层组织的同时，又能发展农村的民主呢？”[17] 表面上看，农村的党政基层组织确实在形式上有“双头制”特点。《中国共产党农村基层组织工作条例》将村一级的决策权分成两大类，属于本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由党支部讨论决定，其他的事务则交由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定。但实际上由于将党支部──支书体制规定为乡村组织制度建设的核心，赋予村党支部“领导”村民自治和村民委员会的职权，这就使村民自治制度变成了与乡村党组织这个“核心”所对应的“外围”。这种制度结构完全是现行国家权力体系的的投影。依照宪法全国人大是国家的“最高”权力机关，但在这个“最高”权力机关之上还存在着一个“领导”它的政党组织，所以全国人大实质上只是国家的“次高”权力机关。
但是，这种表面上的“双头制”制度设计有时也会使一些不完全洞察党政体制实质的人感到迷惑，以为“村委会和村党支部的工作还没有理顺”。其实，所谓的村委会和村党支部的关系定位不清楚这一问题只是个假问题。无论是在人民公社时期，还是人民公社解体、改行家庭承包责任制的时期，党通过其基层支部和支书全面控制农村社会这一制度安排并无变化。党之所以推动村民自治，用意并不是要在党的基层控制权力之外再形成一个与其并行的“权力体系”，“中共希望的，是通过村民自治和给农民较大的自治权力，促进中共的原有组织提高效力，增进合法性，而不是削弱党的权力组织。”[18]
农民只能选“二把手”
村民自治制度本来是要在村一级的党支部、村委会、村民代表会及村民之间建立一种新的权力组合，由村民委员会扮演“村政府”的角色，村民代表会则类似于“村议会”，村民（选民）则通过直接民主形式如选举、罢免、村民会议等扮演“主权者”的角色。这种权力制衡机制的设计本来是十分合理必要的。但是，现实的政治体制却并未给村民自治制度提供真正有效的保障，而是让它流于形式。“村民委员会组织法”的规定是，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。然而，各级人大常委会在现行政治体制中只是同级党委领导下的一个议事机构，它何来能力排除党的“领导”对村民自治的约束、真正有效地保障村民自治制度的实行呢？
村民自治制度在村级层面遇到的最大问题是，《村民委员会组织法》将党的基层组织确定为“领导核心”的位置，党的基层组织高居于村委会、村民代表会及村民之上，“书记制度”架空了村民自治。“目前大多数的村党支部委员、书记都是由上级党委任命，乡镇发个红头文件。有的村虽然实行了党支部选举，但选谁进支部班子、选谁当支部书记，还是由上级党委指定，党员只是走形式填个选票，不能真正体现大多数党员的意愿，更谈不上代表广大农民的心声。”[22] 并非由村民选举产生的党支部书记的法律地位明确地高于村委会、村民代表会及村民，而村民这个所谓的“主权者”只具有次等地位，由村民选举产生的“村政府”、“村议会”也只不过是个次等“权力机构”。例如，一项调查表明，河南农村不少地方仍由上级指派村长、组长，而村民代表会和村民议事会多数形同摆设，80％的村“财务公开墙”内容不符、不详，是假公开。[23]既然“书记制度”垄断了乡村主权者的地位，村民只不过是由另一个“主权者”掌握控制的“二等主权者”，他们无论怎样选择自己中意的村委会成员，最终仍然要听凭“书记”们裁断。在支部书记这个全能的乡村主权者之下，即使村委会的选举能做到完全的自由、公正、平等（现实中这种情况的发生概率并不高），“村民自治”也与民主的真实含义相距甚远。
如果作为“头等主权”者的党支部成员横行乡里，其实完全是现行政治和法律体系的题中应有之意，并没有任何违法之嫌。《村委会组织法》虽然规定了村务公开这一制度，但也明确规定了书记制度的领导核心地位，当党支部成员成为村委会负责人时，他的“领导核心地位”就合理合法地使他免受村民的监督，更何况他的书记地位也往往是由上级党政机关任命、并非村民选举产生的。当村民们对这样的村委会负责人不满时，他们哪里有任何监督的权力？[24] 这就反映出党领导下的村民自治制度的实质，即村民选举等“民主”形式并未让村民们真正成为“主人”，他们实际上总是处在被上面指定的人“领导”的地位。不仅非党员的普通村民如此，连不具有党内权力的普通党员村民也是如此。[25]
为什么中国的村民自治制度不能发挥应有的功能？因为村民自治制度的本意是选举一个由村民选举、对村民负责、向村民报告工作的“村政府”，但现行政治体制下的村民自治其实质只不过是让农民选出一个说话不算数的“二把手”，而村里的“一把手”则不由村民选举，村民也无法罢免。这个“一把手”由上级指派任命，按照目标考核责任制对上级负责，代表的是国家权力机器。乡政府和乡党委的指示、摊派、罚款、提留都以责任状的形式交办到支部书记手上，对不听话的农民则由乡政府运用警察、民兵等镇压手段加以制裁。而且，多数村委会成员还被纳入党内，在党员必须服从上级党组织的党内纪律约束下，如果上级政府和党组织的利益与村民的利益相抵触时，村委会干部就必须先服从党纪、维护上级政府的利益，而不能依照《村委会组织法》维护本村村民的利益。
村委会是自治团体还是“二政府”？
村民自治制度的另一个主要功能是重新界定农民与国家的关系。在“人民公社”时期，人民其实只是“公社”的农业奴工，国家通过省、县、公社、大队、生产队的逐级控制，几乎剥夺了农民的所有自由。“人民公社”解体后，表面上国家权力只下沉到乡镇一级，而在村庄范围内农民们似不应再由国家全面支配，而可获得自我管理的空间和自由。按照村民自治制度的性质，村委会（“村政府”）并不是政府机关的下伸机构，而是农民的自治团体。中国历史上一向存在着这样的农民自治团体，半个世纪前社会学家费孝通这样描写过：“自治团体是由当地人民从具体需要中发生的，而且享受着地方人民所授予的权力，不受中央干涉。于是人民对于‘天高皇帝远’的中央政府极少接触，履行了有限的义务后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉！”[28]}那么，实行了村民自治的今日中国乡村，是否真的呈现出“天高皇帝远”、“帝力于我何有哉”的闲逸画卷了呢？实情远非如此。
虽然实行了村民自治，但政府权力的影子仍然时时缠附在农民身上，日益沉重、难以负荷的摊派不断引发农民和干部乃至乡政府的冲突，演化出一幕幕的悲剧。现在，政府并没有退出乡村的经济活动，因为在代表着党和政府的党支部的领导和控制下，作为村民自治团体的村委会被异化了，实际上变成了一个承担着政府职能的“二政府”和假“自治”会，所以即使上级的很多要求违背了村民的意愿，号称“自治”的村委会也不得不为上级政府完成任务。所以，“在村民看来，村委会与乡镇政府一样，都是政府的代表。对村民而言，村行政组织只是过去生产大队委员会的延续，村干部仍然是过去的大队干部，只不过改了名字而已。加上村委会的工作主要不是代表村民与政府对话，村委会主要在执行乡镇政府的各种指示，很显然，村委会被划入了政府的范畴”。[29]
刘井明在调查中发现，导致村民自治团体异化的关键性因素如下。首先，乡政府垄断了权力和资源，使村干部必须依赖乡镇干部，而村民的自治团体没有真正的自治权。在他调查过的江西农村，“村三大主干”──村支书、村长、村会计基本上是由作为乡镇派出机构的管理区干部负责考核和推荐并由乡镇党委政府任命的。在上述主干以外，还有包括副书记、副主任等副职干部。对于村干部来说，当与不当以及当主干还是副职干部，在很大程度上取决于他们对上级组织和乡（镇）干部布置任务的完成情况、服从程度以及与乡镇干部的交往程度”。没有乡镇干部的支持，要完成村里的工作便有困难。[30]
其次，上级政府维持着强有力的控制架构，江西的管理区制度就是一种。这种制度将地域相连、管理方便的四至五个行政区划为一个管理区，作为介于乡和村之间的“准管理组织”，由乡镇党委派两名乡干部出任管理区主任和书记，“驻村包村”，成为村干部的直接上级。当管理区干部的任务完不成、有可能危及乡镇干部的政绩乃至职位升迁时，他们就会采取强制性措施；但他们对一般的事务性工作则不太严格苛刻，甚至还容忍村干部的讨价还价和拖沓。管理区干部的奖金发放和职务晋升与他们所管辖村的工作实绩挂钩，一般半年或年终时检查评比，决定管理区干部的奖金分配和职务变动。几乎所有村委会负责人与乡镇政府都签有责任状式的“工作目标责任书”，由管理区干部具体督办并协助各辖村实施。乡镇政府专门制定了对村委会的详细考核办法和记分方法，并把考核记分与村委会干部的收入挂钩。正是通过这种“政治承包制”，村级组织变成了乡政府的下伸行政组织，村干部在某种程度上也变成了乡镇干部在村里的政治代表，必须完成乡镇党委和政府布置、分配的任务。此外，乡政府还为村干部设立了定期的工作汇报制度，一般每月一次，在这种工作汇报会议上，村干部的地位变成了乡干部的直接下属，与人民公社时期并无实质性区别。据刘井明的现场观察：“1996年9月8日参加的一次庆镇镇村两级干部会议有4个议程。分别是冬季计划生育检查动员、农林特产税的征收、村级组织整顿的结果公布以及教育附加费的征收等。在会上，镇干部对村干部的讲话充满着命令口气，所布置的各项工作任务也是不容商量和讨价还价的。我们发现整个会议过程中，村干部根本就没有发言和表达意见的机会，甚至有时，这种工作汇报会演化成对村干部的惩罚，但在特殊情况下，乡镇干部也会尽量留出时间来听取村干部的汇报。......当发现工作完成不力是村干部不努力、不主动造成的，乡镇干部也会不留情面地进行批评甚至‘责骂’。这时，村干部不是申辩，而常常是陪笑脸。”[31]
正因为村民自治被异化成了改革前的那种垂直到底的旧式农村管理体制的变种，村民自治团体的当选负责人在现行体制下沦为上级政府的“天然”下属，本应是为村民利益服务的村民自治机构变成了剥夺村民利益的上级行政机器的延伸，大大地偏离了这一制度设计时的初衷，所以农民们往往逐渐失去了政治参与的热情。有的报道披露，“选举一个无足轻重的人是乏味的，村民不会有什么热情。事实也正是如此。这就是赵县各村不能正常选举的根本原因。接下来就是一个恶性循环：村民不愿选，村主任只好任命，上级也乐得任命；村主任上无乡党委支持，下无村民拥护，也就拿不出一村之首的气慨，最后也乐得跟着村支书为虎作伥，赚点油水。”[32]
可怜的中国乡村“民主”
为什么农村的“民主”会变得可怜呢？因为，中国乡村的“民主”选举是在乡村社会几乎没有自组织意识和自组织力量、八亿多农民的政治影响力几乎为零的情况下发生的，是共产党为了改善其农村控制体系而设计，完全是借助于政权的力量、自上而下地推进的。所以，王旭发现，在许多影响基层选举成败的关键性因素中，“首要因素在于各级地方官员贯彻村委会组织法作的努力。许多基层选举取得的成效取决于政府官员尤其是民政部门的官员，在组织、指导和监督村民选举中扮演的关键角色。”[33]毛丹则认为：“我的一个大胆说法是，中国的乡村民主中，通过基层选举，村落自治谋求与国家力量抗衡的可能性和内容几乎都微乎其微。”[34]
虽然中国的农民人数庞大，但共产党政权在对农村进行摧毁式社会改造的过程中已吸纳和消灭了所有党外的组织化力量，结果
七、八亿农民变成了社会影响力最弱的群体。在今日农村中，除了少数地方的血亲联系能对乡村选举发生极其有限的影响外，唯一的组织化力量就是中共的党政基层组织。而参与这场庞大的可怜的民主化试验的农民，却都是高度“原子化”的个人。在中国官方及其国际社会关于中国乡村“民主”选举的一系列美誉当中，恰恰掩盖了这一选举的致命弱点，即许多毫无组织、也不被允许有任何非共产党式组织活动的零散的个体选民，如何能够形成制约官方指派、控制、命令候选人的企图呢？如果说竞争性的选举是真实的民主选举的要件之一的话，那么，选民中发达的功能性团体（非“原子化”的参与单位）的出现以及选民独立的自治组织，则是竞争性选举真正发挥功能的必要前提。
竞争性的自由选举实质上应该是社会中不同团体的利益和价值竞逐的过程，通过这种竞争性的自由选举，社会中" 不同的利益群体得以建立政治上表达的管道，依靠本群体的动员能力和支持率取得政治上的影响力。例如，投票选举总统的选民并不是单纯的“原子化”的公民，而往往是高度组织化的政党、工会、农会组织等功能性团体；在选举市长或市议员时，则宗教、妇女组织这类功能性团体会起积极的动员作用。功能性团体是汇集与表达社会利益的最佳管道。强大的各种功能性团体的存在，使得以选举制度为中心内容的民主不是被赐予的“民主”，而是国家机器无法轻易操纵摆布的民主。
如果中国“民主化”的起跑线要从乡村开始，从直选村长再到直选乡长，走一条“农村包围城市的道路”，那么，真正对八亿多农民负责任的态度应该是认可和推动农村社会的自组织化。要消除“民主可怜症”，唯一的办法就是在农村传统的行政化组织和血缘化组织之外，发展出第三条组织化的道路，即建立适应农村政治经济发展需要的各种功能性组织。当八亿多农民不再是“原子化”分布，而是结合在成千上万个自下而上的现代的农民自发的组织里时，中国农村的民主才有真正的载体；只有当这种民主的载体出现之后，中国的乡村民主才不再是党赐予和操控下的民主。
【注释】 [2] 王京文，“美国观摩团眼中的中国基层民主”，《了望》，1998年第14期。
[3]International Republican Institute. 1995.{Peoples Republic of China Election Observation Report}, May15－31, 1994. [5]邱泽奇（北京大学社会学系副教授），“乡村选举与村镇组织建设──兼论中央与地方关系的制度性变迁”，《两岸基层选举与政治社会变迁──哈佛大学东西方学者的对话》，第373页，台湾台北月旦出版社，1998年。
[6]郑永年（新加坡国立大学东亚研究所研究员），“中国会变得民主吗？”，《两岸基层选举与政治社会变迁──哈佛大学东西方学者的对话》，第448页，台湾台北月旦出版社，1998年。
[7] 中共中央中发（1990）19号文件批转了“全国村级组织建设工作座谈会纪要”。
[8] 李连江、欧博文，“村民自治：构想与实践”，《两岸基层选举与政治社会变迁──哈佛大学东西方学者的对话》，第326至349页，台湾台北月旦出版社，1998年。 [10] 陈开国，《中国农村大趋势》，第156页，安徽人民出版社，1989年版。 [12]王旭，“国家与社会的权力互强──乡村中国的基层民主”，《两岸基层选举与政治社会变迁──哈佛大学东西方学者的对话》，第393至423页，台湾台北月旦出版社，1998年。
[13]Pei, Minxin. 1995. "‘Creeping Democratization’in China"，{Journal of Democracy} 6
(4): 65-79.
[14]《江总书记抓党建重要活动记略》，第344页，人民出版社，1998年。
[15]这是1994年中共十四届四中全会通过的“中共中央关于加强党的建设几个问题的决定”的主要内容之一。
[16]钟祖文，“跃上新台阶──三年农村基层组织整顿和建设综述”，《人民日报》，1998年7月1日，第3版。
[17]邹之婴，“中国农村党组织、新兴家族和基层民主”，载《两岸基层选举与政治社会变迁──哈佛大学东西方学者的对话》，第350至368页，台湾台北月旦出版社，1998年。
[18] 出处同上。
[19] 刘振伟、王振耀主编，《乡村组织体制》，第45页，中国林业出版社，1987年。
[20] 杜渺，“村民委员会面临的困惑探析”，《人大研究》，1999年第6期。 [22]“农村基层政治建设的又一创新──凤阳村民举荐村支书”，《南方周末》，1999年7月16日，第13版。 [24]四川省遂宁市河边镇八里村幼儿园老师赵素兰是一起控告当地政府加重农民负担的行政诉讼的原告人之一。当记者问她为何要告状时，她提到：“1996年年12月30日，河边镇八里村村支书唐光金带着小分队来收钱。......我问你收这么多钱都是怎么用了，有没有账？他说你没有资格问、没有资格看。”见沈颢等写的“为了吃饭的权利──国内最大规模的行政诉讼案的调查”，载1998年2月20日《南方周末》。又如湖南省澧县洞市乡的马井洪从1992年就担任村支书、村长，村中的党务、政务、财务“一把手”、“一支笔”，吃喝剽赌全报销。后来经审计发现，经马签字报销的吃喝玩乐单据足有半尺高，有的一张白条就达2,000元；仅从1996年5月到1997年6月他花费的应酬招待费即达96万元。这种情形其实在农村是屡见不鲜的。见储皖中的“这笔糊涂帐要清算”，载1999年12月1日《法制日报》。 [26] 出处同注[13]，第413页。
[27] 出处同注[22]。
[28] 出处同注[5]，第379页。
[29] 出处同上，第370至392页。 [31] 出处同上。 [33] 出处同注[12]，第407页。
[34] 出处同注[4]，第20页。