关于对村民委员会选举中贿选的理性分析
论文关键词：村民自治 选举 贿选
论文摘要：我国农村村民自治取得了很大的进展，村民委员会选举开始步入健康的轨道，但在当前选举中仍存在着一些问题，而出现违法违规贿选现象就是其中一个普遍的问题。这一问题的出现，既严重危害村民自治的健康发展，又严重影响农村稳定。 因此，国家需要加快法律制度建设，强化对贿选的惩罚力度，提高贿选的违法成本，有效遏止贿选的发生及泛滥，从而保证我国基层民主选举健康有序的发展。
一、村委会贿选的特征
所谓 “贿选 ”，即贿赂选举，通常村委会选举中的贿选是指候选人或者与候选人相关的其他人员为了达到当选村民委员会主任、副主任、委员的目的，在选举期间用财物或其他利益收买选 民、其他候选人和选举工作人员，影响或左右选 民意愿的行为。贿选是民主选举的顽症，它总是与选举结伴而行[2]。贿选的构成有两个要件：一是必须有实际的贿选行为发生；二是必须对正常的选举活动产生了影响。[3]随着村民自治实践的深入，特别是在体制转变 、社会转型、经济转轨 的关键时期，新情况新问题层出不穷，各种矛盾不断显现，这些规定和解释 已逐渐滞后于实践，难 以涵盖、规范和约束各种竞选行为，导致大量的竞选行为游离于合法与非法的边缘。我国村委会贿选主要有以下基本特征 ：
1．贿选地域的特定性。通常情况是在贫困地区，由于村集体没有掌握较多的资源，当村官的诱惑力不大，一般选举竞争不是特别激烈，而在经济 比较发达地区以及城市郊区农村，村集体往往掌握有较多的 源，因此选举受各种干扰较多，竞争也更为激烈。在这些地方贿选或不正当竞选案频率 比较高而集中。
2．贿选投资的递增性。由于村官竞选 日趋激烈，在一些地方，“小恩小惠”已经失去 了吸引力，因此行贿由过去 的请客吃饭笼络感情 、走家串户、许愿帮忙 、公开承诺为民办事，转向实物贿赂、现金贿赂。每张选票的价格也从几十元、上升到几百元，几千元甚至万元，贿选的投 资越来越大。
3．贿选现象的多发性。贿选范围由过去的少数村转向多数村。据调查，有的县竞有46％的行政村发生过贿选行为。近几年，许多村因土地征用等机会，村级集体资金大幅增加 ，许多村民看到了实权和实惠，加上少数人贿选成功产生的 “扩散”效应，导致相互效仿，愈演愈烈，呈现蔓延趋势。
4．贿选主体的复杂性。在一些地方的村委会换届选举中，个别候选人居然明目张胆地组织成立专门竞选班子，制订贿选方案，人员分工明确，从选举前贿赂拉票到正式选举的拉人填票，再到选举现场的 “监票”，都有专人负责，组织性很高。组织者并非普通选民，大多是家族宗派的代言人或在当地有一定影响力的人物，贿选主体由个人转向团队，现在有的地方甚至开展了 “组阁式竞选”。
二、村委会贿选的危害性
1．贿选侵犯了村民选举权，严重危害了村民自治的顺利推进。民主选举是农村基层民主政治建设的重要内容，是实现村民自治的前提。贿选侵犯了村民的选举权，使选民的选择不再是基于对候选人的能力、素质、品行和威信等的全面判断，而是基于金钱和财产的诱惑。贿选破坏了民主政治运行规则，把民主政治变成 “金钱游戏”。这种以钱换权、以权谋私的交易，膨胀了行贿人的私欲，扭曲了受贿人的意志，更严重的是侵害了其他候选人和选民的政治权利，违背了选举的公正原则，严重危害了我国村 民自治的顺利推进。
2．贿选滋生了村官腐败，严重危害了农村集体经济发展。通过贿选当选的村官，其主要动机是为自身谋求更大经济利益。贿选者一旦成功，腐败行为就会接踵而至。因为他不但要获取贿选 “投资”的高回报 ，还要兑现用 “公权力”为亲朋好友谋私利的承诺，必然与公众利益相矛盾。
因此，往往贿选成功后，利用主管土地征用、租赁、转让等职权贪污受贿；收款不入帐或转移截留、变相侵吞集体资产；利用掌管财务的职权挪用公款牟利；还有的凭借基建发包权收受贿赂；有的甚至私分和挥霍村级集体资金，导致资产流失，严重危害 了农村集体经济的发展。 "
3．贿选扰乱了农村公共秩序，严重危害了农村的社会稳定。在一些农村，选举前贿选者就开始走家串户、请客吃饭，有钱的靠经济实力贿选，没钱的靠黑恶势力逼选，更有甚者思威并用、软硬兼使，既以金钱利益诱惑，又采取恐吓威逼手段，要求选民按其意图行事，有的贿选者为了争取关键的几票，甚至派人24小时跟踪。有的村选举期间，个别村出现黑恶势力带凶器混进选举现场阻挠正常选举；有的村甚至发生撕毁票箱变相软禁选举工作人员等严重事件。农村近年来出现的贿选暴力化行为，对农村的社会稳定具有严重的危害性。
4．贿选败坏了农村社会风气，严重损害了党和政府的形象。贿选现象的长期存在，给人民群众造成 “官都是用钱买的，有钱就能当官，官是来抓钱的不是为人民服务”的观念。使拜金主义、权钱交易渗透到农村社会生活中去。贿选之风犹如瘟疫一样侵蚀着党的肌体 ，腐蚀 了农村干部的思想，毒化了广大村民的心灵，严重损害了党和政府的形象和威信，败坏了农村社会风气 。
三、村委会贿选产生原因的剖析
1．经济利益对候选人和选民的驱动与诱惑。村委会候选人行贿的目的是为了自己获得更大利益。而深入分析我国近年来村委会贿选问题，可 以发现其背后深层原因，就是发生贿选的地方，一般都是 为当选后可以从其权力中获取巨大收益。村委会在现行制度安排中掌握着近乎无限的财权和事权，而这种权利在 目前的选举改革中没有得到缩小，反而有所膨胀。村委会成员特别是村委会主任拥有越来越多的实权，村委会拥有集体资产的支配权和建房、生育指标等各种审批权，通过权力寻租，可获取很多非法收益。地区经济越发达，土地资源的价值越大，贿选也越有可能发生。通过获得村官的“宝座”，以获取集体经济背后的巨大经济利益，是贿选得以产生的经济动因。
贿选的发生除去行贿者还要有受贿者，即选民，而决定选民是否愿意放弃投票权利通常涉及到两个因素：一个是选民的政治素质，另一个是农村经济发展水平和行贿人支付的实际价值。由于受到地域、文化、经济发展水平等多方面因素影响，再加上我国民主政治建设及公民教育滞后，总的来讲，目前我国农民的民主意识比较薄弱，民主参与能力较低。还有很多选民有法不责众心理。贿选一般是暗箱操作，很难查出，就算查出来了，按现行规定，最严厉的处罚只是宣布选举无效。与刑法执行实践中对受贿者处罚相对较重，行贿者处罚相对较轻的情况相反，村委会选举中，受贿者没有任何风险，受贿有利无弊，拒贿可能遭报复，因此，多数人 自然选择收受贿赂。
2．惩治村委会贿选的法律法规的滞后与缺失。
(1)《村民委员会组织法》没有对 “贿选”做出法律界定。我国现行的 《村民委员会组织法》只有第十五条涉及到“贿选”，其表述为：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当于段当选的，其当选无效。”显然没有对农村村委会贿选做出界定。全国人大常委会、国务院、民政部印发的 《(村民委员会组织法)条文释义》对贿选解释为：“以获取选票为目的，用财物或者其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反 自己的意愿参加选举或者在选举中舞弊，并对选举结果产生影响的行为。”这个解释在实践中可操作性不强，法律层次较低，缺乏权威性。
(2)《选举法》没有把村委会贿选纳入调整范围。我国《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》仅适用于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举，而农村中的贿选是村民自治组织的选举，因此，不受 《选举法》的调整。
(3)《刑法》没有把村委会贿选纳入调整范围。我国 《刑法》第389条规定了行贿罪：“为谋取不正当利益给予国家工作人员以财物的是行贿罪。在经济往来中，违反国家规定，给予国家工作人员以财物，数量较大的，或者违反国家规定，给予国家工作人员以各种名义回扣、手续费的以行贿罪论处。因被勒索给予国家工作人员财物的，没有获得不正当利益的，不是行贿罪。”从这一条款看，我国刑法对村委会贿选中的行贿者，无论从法律适用的主体还是内容来讲，都不适用 《刑法》中行贿罪。《刑法》第 256条规定了破坏选举罪：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的 处3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”从这一条款看，我国村委会的选举显然不在该法的调整范围。贿选及其破坏村委会选举而不受刑法所调整，己成为村委会选举工作中的难点和盲点。 "
(4)贿选查处主体权责不明。目前的法律法规 ，对受理和查处村委会直选中贿选问题的主体规定不够明确。按照《村委会组织法》第 15条提出了五个受理主体，即乡人大、乡政府、县人大会常委员会、县政府和县民政局。在实际工作中，村民举报的渠道还有各级信访部门、组织部门等。受理渠道包括不同层级、不同机构。最后转给乡镇选举指导小组查处，但乡镇政府只是一级最基层的政府机构，不是司法机构，乡镇选举指导小组只是村委会选举的指导机构，既缺乏司法机关的权威，又缺乏司法机关的侦察权力和技术手段 。
四、治理村委会贿选的措施
1．完善法律法规，增加贿选违法成本。为严肃处理 以贿选手段当选 的村委会主任及成员，不仅要取消当选资格，还要追究其法律责任。针对贿选者普遍存在投机心理和侥幸心理，应该把贿选纳入刑法和相关法律惩治范畴，增加贿选的犯罪成本 。国家应出台相关政策和法律规定，针对选举中出现的新情况新问题 ，《刑法》、《选举法》、《行政诉讼法 》、《行政复议法 》、《社会治安处罚条例》等法律法规都应对村级选举 中的贿选以及破坏威胁选举的违法行为，从认定到处理做 出明确的规定，以解决因法律法规笼统无法可依的问题。
2．规范选举程序，加大竞选者贿选难度 。要想确保村民委员会选举公开、公平和公正，遏止和杜绝贿选行为，必须从法律制度入手，完善村委会选举法规，使贿选者的投机预期降为零。抓紧研究修订《村委会组 织法》，细化选 举程序，同时，尽快出台《中华人民共和国村委会选举法》。在制定 《中华人民共和国村委会选举法》时可考虑 ：第一，规定选 民登记办法 、登记资格及登记时问。第二，规定预选会议的规则与议程及正式候选人的产生方式。第三，规定候选人要向村 民选举委员会提交 “竞选纲领 ”。第 四，规定对村 民选举委员成员罢 免的条件、方式及程序 。第五，规定代写选票、委托投票及流动票箱成立的条件、方式及程序。
3．完善监督机制 ，推进基层民主健康发展。推进基层民主进程最重要的工作是规范和约束干部行为，让其在阳光下有序运作，建立健全符合农村实际的监督机制。这样就能 比较好地构建 以 “防”为主的监督机制，使基层民主健康发展。首先，畅通监督渠道，对村委会 的监督做到公开化。对村中的一些热点难点问题，如各业承包、宅基地发放、土地征用费等情况，可以由乡镇牵头定期收集后，以公告或明白纸的形式集中公开公布 ，并由村级负责解答村民疑问。其次，将监督重点放在村财务公开上，村会计的设置可以采用村民代表选举，经乡镇培训把关的方法产生，亦可以采取异村交叉任职的形式，从而对村委会干部做到有效的监督。第三，支持村民对贪官庸官罢免权的行使，村民罢免村委会干部的请求应当确定下来向村民大会提出，将罢免权与选举权从人数上对等起来，最终的罢免权应当明确由村民大会行使，使村干部真正尊重民主、真心 实意为群众谋福利 。
参考文献：
[3]全国人大常委会法工委，村委会组织法学习读本 [M]．北京中国民主法制出版社，1 9 9 8
[4]陈冬生，村委会选举中的贿选问题及其对策 [J]．山东工商学院学报，2003，(5) 编辑：彭树人