乡镇行政管理体制改革的方向

乡镇行政管理体制改革是一个众说纷纭的话题。针对乡镇存在的财政压力很大、人员严重超编、职能定位不明等问题，实践中采取的主要措施是精简机构和人员、撤并乡镇、转变政府职能并调整县乡职权关系，部分地方还进行了乡镇领导人产生方式的改革试点；理论界提出的改革方案，则大致可以分为撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、推行民主选举等几类。乡镇管理体制究竟应该向哪个方向改革？下面探讨这个问题。

一、乡镇行政管理体制改革的实践偏差

（一）节约财政支出并非乡镇行政管理体制改革的主要要动因

2000年开始的农村税费改革，是作为从根本上解决农民负担问题的一项重大措施提出来的，直接目的是在乡镇财政普遍紧张的情况下，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。现行财政体制是乡镇财政困难的主要原因。基层财政困难的原因有农村经济发展落后、乡镇财政支出不规范等，但主要是财政制度上的。

解决乡镇财政困难的主要措施是改革财政体制。从现行财政体制的角度看，乡镇财力紧张是整个政府系统财力紧张的表现，某种意义上也可以说是上级政府财力的相对充裕导致的。解决乡镇财政困难问题的关键，在于通过发展经济、增加整个国家的财政收入，并通过改革财政收支体制，优化财政支出结构，加大对下级政府直至乡镇政府的转移支付力度等方式，实现城乡基本公共服务均等化。

（二）精简乡镇机构和人员并非重塑乡镇行政管理体制的治本之策

精简乡镇机构和人员是乡镇行政管理体制改革的重要工作。税费改革后，尽管财政增加了对农村基层的转移支付，但不少地方仍在反映基层财政十分困难。出现这种情况的原因之一在于乡镇机构多、人员多，食之者众、生之者寡的状况没有根本改变，增加的支出主要用在养人、养机构上。

解决乡镇超编问题的根本措施在于上级政府的配套改革。各地在农村综合改革试点中之所以普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府的职能界定不清，事减不下来。更深层次的原因，在于综合改革主要还停留在在乡镇层面，县及县以上机构基本没有变化。基于我国政府机构自上而下的科层结构，仅有乡镇级机构改革，在上级政府部门均强调本部门重要性、要求设立相应机构的压力下，乡镇体制改革还存在体制复归和反弹的可能。

二、乡镇行政管理体制改革的理论误区

（一）建立职能完备的乡镇政府是不经济的

尽管从长远来看，乡镇财政改善的可能性是存在的（我国东部发达地区及某些城市郊区的部分乡镇，已经有了相当的经济实力，足以维持较大规模的乡镇政府机构），建立完备职能的乡镇政府也是不经济的。以往简政放权之所以难以落实，这可能是最重要的原因之一。

（二）取消乡镇层次缺乏行政技术上的可行性他

事实上，我国数千年来，不论是采取乡官制还是职役制，在县与农村之间一直存在一个职能类似于乡镇的正式或非正式的层次，因而并不存在所谓皇权不下县的情况。近年来一些地方撤乡并镇后就因为农民办事不便，又在被撤并的地方设立了乡镇政府的派出机构。相对于农村地区而言，城市的交通、通讯更为便捷，居住地域更为紧凑，经济条件更好，人员素质更高，也没有做到取消办事处等区域性行政机构。

（三）改组为派出机构无助于解决乡镇政府面

改组为派有着比派出机构较大的独立性、自主权和责任心，有利于其对当地事务的处理。尽管派出机构也是管理驻在地事务并为驻在地服务的，但它直接对派出它的机关负责而不是对驻在地居民负责。这决定了它的独立性和自主权较小，而且当地居民对派出机构的影响要比对乡镇政府的影响来得间接和微弱。

三、乡镇行政管理体制改革的基本方向

（一）乡镇政府在未来一个时期内还有存在必要的

政府的设置越接近当地民众，越便于了解所辖区居民的需求，并设法满足他们的偏好。从这个角度上看，在财力允许的情况下，维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府，有利于实现社会福利的最大化。

（二）设计乡镇行政管理体制的基本原则

随着我国农村改革的不断深入，农村集体经济组织将逐步改造为各种形式的市场主体，这时村级治理的主要任务将转到农村公共事务和公益事业上来。随着城镇化进程的深入，某些农村居民点将发育成为规模不等的城镇，而伴随着行政级别制度的打破，这些居民点也应当可以建立某种形式的政府。其他农村居民点，如果其村民仍有自治的愿望，则可以继续保留某种形式的自治组织；如果某些地方由于各种原因不具备自治的条件，或居民缺乏自治的愿望，政府应直接把农村社区管理的责任承担起来。实际上，自治以居民具备自治的愿望为前提，它不应是强制的或统一的。机构，并不一定是最适宜的。

（三）乡镇行政管理体制改革的基本设想

远期前景。随着城市化的进展及政治经济社会等方面条件的改善，在具备一定规模的居民点，可以设置点状的县辖镇（也有人拟称之为市。如果解决了级别、权限方面的问题，名称就不是很主要，将乡镇政府目前行使的管理该居民点基础设施、维持社会程序等职能独立出来，一部分乡镇政府就可以转化为名符其实的镇（市）政府。某些虽未达到相应规模，但居民有自治愿望和能力的居民点，也可以设立真正的自治组织，自主管理其内部事务。其余乡镇就演变为真正的广域型行政建制，乡镇政府（确切地说是乡政府）负责那些不具备设立镇（市）条件、又缺乏自治愿望或能力的广大农村地区的日常运转，并调整到适宜规模的行政区划。县级政府部门（甚至更高层级政府部门）仍会在县域内派驻机构，但其政区与乡镇政区不一定是重合的，与乡镇的分工也是比较明确的。