探究滨湖镇行政管理体制改革

经济发达镇行政管理体制改革试点是省委、省政府和省编办部署的一项重点工作。改革试点启动以来，枣庄市编办不断在实践中破解难题，努力探索适合枣庄市情的改革路径。

一、主要做法

(一)以加强组织领导为抓手，形成推动合力。改革试点是一项全新的工作，也是个系统工程，做好实施准备工作至关重要。枣庄市编办对滨湖镇情进行摸底后，理清改革思路，把握改革方向。将相关情况及时向市委、市政府领导汇报，积极争取支持，改革试点被列入了市委常委会工作要点和市政府工作报告。对改革试点任务目标实行立项督查制度，对重大问题通过组织有关部门现场办公等方式及时帮助解决，联合纪检、法制、发改、财政等市直部门构建考核机制，对改革试点任务落实情况进行督导考核。指导协调滕州市、滨湖镇建立领导体制和工作机制，市、县、镇三级均形成了党委领导、政府(编委)负责、部门协调、上下联动、合力攻坚的工作格局，能够主动发挥创造性、提高执行力，耕好试验田。

(二)以扩大管理权限为主线，全方位推进改革。经济发达镇行政管理体制改革是政府间纵向分权的典型实践，其实质是县级政府赋予镇级政府一定的经济社会管理权限，实现县镇政府事权、财权的重新分配。市编办结合牵头推进行政审批制度改革，努力在扩大滨湖镇管理权限上出实招、办实事。改革试点启动之始，安排专人指导滕州市采取部门委托或由派驻机构直接行使等形式，将121 项县级权限下放到滨湖镇，并建设便民服务中心，把权限承接办理到位，为群众提供一站式服务。对需要向县级申报的审批项目，滨湖镇加盖强镇扩权行政审批专用章，县级有关部门见章跟章，实现了流程简化、效能提升。已先后动态调整三次县级下放权限目录，下放权限达到207 项。为真正通过扩权实现强镇，同步推进了相关配套改革。首先是政策项目扶持。争取市委、市政府把滨湖镇确定为全市新型城镇化重点示范镇、统筹城乡改革实验试点镇、社会管理创新试点镇。其中，新型城镇化重点示范镇每年专项扶持资金1000 万元，连续扶持五年。按照市委主要负责同志要实践好试点改革，重点项目、优惠政策要着重倾斜滨湖镇的批示要求，把滨湖镇定位为县域重点发展的文化旅游副中心，将其旅游业纳入全市服务业发展的大盘子进行重点扶持，县级对滨湖镇的考核指标由46 项有针对性地缩减到12 项。总投资100 亿元的微山湖古镇项目落地滨湖镇，红荷节作为滕州市唯一保留的节会活动定点在滨湖镇举行。其次是推进财政管理体制改革。协调滕州市对滨湖镇域内各类企业实行属地纳税，核定基数，超基数分成。将增值税超基数部分的50%、城市维护建设税超基数部分的100% 通过体制结算返还给滨湖镇，镇域内收取的城市基础设施配套费按90% 比例返还。再次是推进用地制度改革。建立镇域范围内土地综合利用制度，通过建设用地计划指标倾斜等方式，先后为滨湖镇提供各类用地指标400 余亩，依法征收集体建设用地1000 余亩，保障了一批项目落地建设。第四是推进户籍制度改革。全面放开滨湖镇城镇落户限制，推动规划区范围内村改居。

(三)以创新管理体制为动力，探索建立长效机制。赋权是改革试点的前台和面子，管理体制创新升级是后台和里子，也是改革工作制度化、长效化的保障。本着整合资源、放大优势的原则，将位于镇驻地的副处级微山湖湿地红荷风景旅游区管委会与滨湖镇党委、政府整合设置，统一领导镇和园区经济社会发展工作，实现了小机构、大服务，有效减少了行政管理越位、缺位、错位现象，降低了行政运行成本。按照人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基层政府架构的设计思路，通过内部挖潜、层级调整等方式，对滨湖镇5 个党政机构和6 个事业单位的职能、编制和人员配备进行优化调整，在镇党政办公室、经济发展办公室、经济发展服务中心加挂相关机构牌子，并从县级相关部门抽调人员充实专业技术力量，提升镇政府履职能力，实现了一门多牌、一室多能。统筹整合县级住建、城管、环保、规划等部门的城镇管理和执法职能，设立滕州市政务服务中心滨湖分中心管理办公室，挂滨湖镇综合执法办公室牌子，探索开展综合执法。理顺派驻机构管理体制，县级派驻滨湖镇的机构实行条块结合、以镇为主的管理办法，镇党委有权向派驻机构上级主管部门提出主要负责人调整建议。在乡镇机构改革评估工作中，要求县级政府工作部门不得干预滨湖镇机构设置，确需调整的，逐级上报省编办。

二、存在问题

(一)管理权限掣肘发展。虽然试点镇的经济社会管理权限已经有了相当程度的增加，但身大衣小、责大权小的问题依然突出。比如，承担的环境保护、安全生产、社会稳定等都是一票否决的硬任务，但镇级政府在这些方面有责无权，发现问题只能报请上级主管部门，看得见管不着的现象还普遍存在。在县级已经下放给滨湖镇的207项权限中，仅109 项有正常业务办理，使用率为52.7%。个别部门在权限下放上存在放虚留实、放责留权的软抵制现象，部分权限下放不完整、适用性不强。

(二)权限下放与行使缺乏法律保障。在我国目前的管理体制和法律框架下，基层行政执法权基本上是以县一级政府为主体。通过委托授权等方式下放给试点镇部分事权，往往会出现与现行法律法规不一致的问题，如何实现权限下放和行使依法、实施主体合法，是规范推进改革试点需要关注和探索的问题。比如，按照《地方组织法》的规定，镇级政府没有组成部门，一些试点镇组建的综合执法机构，不能作为独立的执法主体，综合执法效力就打了折扣。

(三)人才保障支撑能力较弱。由于镇级机构建制、人员编制、管理幅度、发展空间的局限性，试点镇考录人才、吸引人才、留住人才面临许多现实困难，人才保障支撑能力较弱成为制约其发展的一个瓶颈因素。就滨湖镇来讲，政府架构、人员编制、领导职数与2010 年政府机构改革时其他乡镇的设置情况并无本质区别，规划建设、执法监察、社会管理等专业技术人才仍然缺乏，镇党委使用、管理、提拔干部的主体作用发挥不充分，致使经济社会管理工作跟不上、城镇建设规划等专业性较强的事权行使不充分，影响了改革成效。

(四)财税体制缺乏激励性。我国以分税制为框架的财税制度只实行到县，县级政府对镇级政府实行的是统收统支的财政体制。虽然经济发达镇在财税体制改革上做了一些努力，但县镇之间财税分成依然不平衡。比如，多数试点镇的财政收入已经达到数亿元，但其中绝大部分要上交到县，而县在下拨时往往立足于整个县域的综合考虑，致使试点镇自身可支配收入相对较少，影响其发展积极性。

(五)公共服务能力滞后。经济发展、社会管理和公共服务是乡镇政府职能的有机整体。但现实中，有些乡镇对于经济发展相当重视，而对加强社会管理和提供公共服务存在一定程度的忽视，致使镇级公共产品短缺、公共服务能力不足、社会事业发展滞后于经济发展。比如，试点镇往往由原先几个乡镇合并而成，社会管理面比原来扩大几倍，而管理机制仍然沿袭原有模式，使得镇域社会管控压力明显增大。

三、下一步改革建议

(一)持续扩权放权。对试点镇的赋权实质上就是赋予其部分具体行政行为实施权，这点要从立法上予以明确。县级政府应结合行政审批制度改革，按照权责一致、能放则放、按需下放的原则，持续向试点镇放权，并多下放有实际业务、含金量高的权限，尤其是项目审批、执法监察、社会管理等试点镇迫切需要的权限。同时，可探索规划权限下移，在经济社会发展规划、建设规划、土地利用规划等方面赋予试点镇一定权限，确保试点镇长效发展。

(二)加大财政支持力度。进一步探索完善适应试点镇发展需要的财政管理体制，提高相关税费返还比例，完善转移支付制度，切实增强试点镇的财力。省、市、县有关部门应加大专项资金整合力度，适度向试点镇倾斜，并对试点镇符合条件的产业、社会事业和基础设施项目，优先列入各级重点项目，在立项、建设、资金等方面予以扶持。

(三)注重社会管理。乡镇政府是我国政府体系的神经末梢，是直接面对百姓的一线政府，应在发展经济的同时，强化社会管理和公共服务职能。要完善社会保障、公共医疗、义务教育等公共服务制度，大力发展社会事业;发挥便民服务的示范效应，拓宽服务内容，改进服务方式;完善向社会组织购买服务等公益服务提供形式，转变财政投入方式，形成养事不养人的社会事业提供机制。

(四)优化组织结构。围绕提升试点镇党委、政府抓人促事的能力，在机构设置、人员编制、干部管理方面给予更大政策空间，为试点镇配强班子、招才引智等创造条件。目前，枣庄市正在研究推进滨湖镇大部制改革，并将抢抓滕州市被确定为综合行政执法体制改革试点城市的机遇，酝酿相关改革措施，进一步优化滨湖镇政府架构，完善政府职能。