中国建构现代乡镇行政管理体制的理论探讨
【关键词】国家政权建设；乡镇体制改革；乡镇自治；议行合一；政社合一；乡政村治
一、目前国内学术界在研究方法上的“理论误区”
中国现阶段正处在进一步完善社会主义市场经济体制和“现代国家政权建设”的双重建构中，乡村社会日益深入地卷入和融入到这一建构过程。从世界发达国家看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。但在中国历史上，“乡镇”的建制或重视或忽略，或延续或中断，或继承或革新，大多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征[3]。迄今为止，世界上还没有哪一个国家像中国的乡镇基层政权频繁变动、混乱无序。尤其是20世纪以来，国家行政权不断向乡村社会延伸，逐渐形成了“资源汲取型”和“全能型”的乡镇行政管理体制，显然已不适应农村市场经济发展和扩大基层民主政治的需要，且在实践中衍生出了诸多矛盾和问题。为此，我国自改革开放以来已对乡镇基层行政管理体制进行过4次较大的改革：即1980年至1985年，进行“社改乡”和建立“乡政村治”二元治理模式；1986年至1989年，进行“撤并乡镇”和推广“村民自治”；1990年至1997年，进行县乡机构综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今，进行农村税费改革和积极推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点[4]。但目前的改革，许多地方主要是基于减轻农民负担和缓解地方财政压力的考虑，实际上变成了撤并乡镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩财政支出等所谓的“倒逼机制”。针对目前我国不少乡镇政府基本处于一种“有政无财”的尴尬局面，学术界提出了“撤销乡镇”、“县政乡派镇治”、“乡镇自治”等政策建议[5]。这既表明人们对乡镇一级政府的功能和地位认识不清，也显示出目前我国乡镇改革已陷入“方向迷失”的被动局面。
二、晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”
三、中国共产党早期建立的“议政合一制”乡镇基层政权
总之，“从20世纪的乡村政治的百年史看，国家政权下沉是一条主线。这对于整合离散的乡村社会无疑是有意义的。……尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色。”[2]（p220）
四、“政社合一”人民公社体制的建立与瓦解