开拓进取 勇于创新 深入推进经济发达镇行政管理体制改革

经济发达镇行政管理体制改革试点是中央部署的一项重要任务。省委、省政府和省编委高度重视，确定了“扩权强镇、打造县域经济社会次中心”的目标定位，分两批选择了20个经济发达镇进行试点。试点工作启动以来，各级抓住机遇深化改革，不断推进体制机制创新，有效激发了试点镇发展活力。同时，改革也面临一些问题，需要我们以高度负责的精神，开拓进取，勇于创新，善抓落实，不断将试点工作推向深入。

一、肯定成绩正视问题，切实增强推进试点工作的责任感和紧迫感

在肯定成绩的同时，也应当看到，全省面上工作还存在一些问题，影响了改革的深入推进。总的来说有三个“不够”：一是重视程度不够。部分市县还没有站在推进新型城镇化的高度来认识这项工作，存在前热后冷的问题，争取试点时热情很高，后续组织协调工作不主动、不及时、不到位，推进试点的后劲和动力不足。推进改革不能满足于获得一个称号、多了一项荣誉、争取了一部分资金，更要把改革举措落到实处。比如，争取试点时，各地都要求加强乡镇干部配备，省里非常重视，给予了政策支持，但到目前个别试点镇还没有配备到位。二是研究创新不够。体制机制创新是试点的关键，也是检验这项改革成败的重要标准。目前来看，各地还没有真正解放思想，没有打破条条框框的限制，管理体制、机构设置、内部运行机制等方面创新性的亮点不多，缺少本地特色和可复制推广的经验。比如，在下放权限方面，有的县存在畏难发愁情绪，放权不主动、不坚决，有的片面追求数量，含金量不高、针对性不强，有的照搬别人的做法，脱离本地实际，对推动发展的作用有限；在职能转变方面，镇政府还是疲于应付各种硬性考核、检查评比和临时性任务，在创造良好发展环境、提供公共服务、引导基层自治、推进依法行政等方面投入精力不够，仍是薄弱环节。三是抓落实力度不够。有的地方“光打雷不下雨”，把试点方案当作“稻草人”，在抓落实上存在问题。比如，第二批试点方案批了近一年了，但个别地方仍然停留在纸面上，没有拿出具体的落实措施，迟迟见不到改革成效。同时，对照经济发展目标来看，部分试点镇产业结构不够合理，高耗能、高污染项目偏多，第三产业比重偏低，土地供需矛盾、建设资金短缺、中小企业融资难等问题依然突出，尤其是在今年经济下行压力较大的情况下，遇到的困难和问题越来越突出，可持续发展能力不强。对这些问题，各地应该有针对性地制定具体的措施办法，在下一步改革实践中研究加以解决。我省经济发达镇与兄弟省市相比差距还比较大，一个是在规划标准方面比较低，第二是经济实力还不是很强，第三是城镇化率水平偏低。如周庄、同里的小城镇建设，有很好的产业支撑，城镇化水平相当高，突出了自己的特色、历史的传承、文化的乡愁，我们在历史传承、文化传承方面保留的太少；在社会管理方面，我们还是粗放型的，美丽乡村还处在一个探索的阶段。

经济发达镇行政管理体制改革作为上层建筑适应经济基础要求的一项重要改革，涉及诸多体制机制和利益关系的调整，情况复杂，难度很大。各级要在前期试点的基础上，紧紧围绕打造“经济社会次中心”的目标，牢固树立问题导向，聚焦影响发达镇持续健康发展的体制机制障碍，继续加大重点领域和关键环节的改革攻坚力度。

（一）下大力气简政放权。扩权强镇是这项改革的核心，是各项工作的重中之重。试点镇政府承担着繁重的管理服务任务，但缺乏相应的行政权限，权责不对等的问题比较突出。各级要适应发达镇经济社会发展需要，加大简政放权力度，努力做到三个确保。一要确保“规定动作”落实到位。省里批复县级政府下放的权限，都充分听取了试点镇的意见，与人民群众生产生活密切相关，是含金量比较高、急需管用的“干货”，是增强镇政府统筹能力的关键举措。市县编办要加强督促落实，哪个环节、哪个部门出现问题，要及时跟进协调，确保放权的事项真正落地生根、落到实处。二要确保试点镇有效承接。要充分考虑试点镇对下放权限的承接能力，及时调整优化下放权限，特别是要注意做好牵线搭桥工作，在人才、技术、资金等方面给予帮扶和支持，让试点镇能够真正接得下、用得好，实现良性运转。对一时承接不了的，可以采取分批下放、逐步到位的方式，做好有效衔接。第一批试点的8个镇，要对放权事项承接情况进行评估，实行动态管理，对下放后长期处于闲置状态的权限，要及时从放权目录中清理出去，还权于相关部门；对试点镇发展急需、原来没有下放的权限，要积极协调予以下放。三要确保依法放权。权限下放的问题，涉及县镇事权分割，必须以法治思维和法治方式推进。各级编办要同法制等有关部门搞好沟通衔接，严格履行授权、委托等法定程序，确保依法规范下放，避免出现问题、工作被动。当前，我们正在推进省市县三级政府权力清单制度，试点镇要率先启动，10月底前建立行政权力清单和责任清单，面向社会公开，接受群众监督，进一步巩固和深化简政放权成果。

（三）进一步优化组织架构。试点镇经济社会发展具有自身特点，在机构设置上要因地制宜、体现特色，既不能等同于一般传统农业乡镇，也不能照搬县级机构模式，完全搞上下对应。在第二批试点镇批复方案中，各镇综合设置5个党政工作机构、3个财政拨款事业机构。对方案确定的机构设置要求，各地要抓好贯彻落实，尽快调整到位，实现有序运转。要进一步明确机构职责，落实内部分工，科学设置岗位，确保事有人干、责有人负。同时，要加强编制动态调整，鼓励市县在总量内盘活优化资源，跨层级调剂编制，用于充实试点镇人员力量。总之，既然是试点，就要积极探索尝试，只要不违反机构编制管理法规政策，只要符合当地经济社会发展需要，就可以突破现有框架和模式进行创新，不在于机构设置多少、使用多少编制，关键是机构设置和编制配备要科学合理、务实管用、运行顺畅。对于各地的创新性做法，省编办将给予大力支持。

（四）扎实推进综合执法。推进综合执法体制改革是党的十八届四中全会部署的一项重要任务。国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》明确指出，经济发达、城镇化水平较高的乡镇，要根据需要和条件通过法定程序行使部分市场执法权。经济发达镇镇区面积比较大、产业聚集度高、人口密度也比较大，推进综合执法尤为重要。今年，这项工作要在试点镇全面推开，从根本上解决“看得见的管不着、管得着的看不见”，以及多头执法、执法扰民等问题。

推进综合执法，从各地实践来看，主要有这么几种模式，一是授权执法。根据现行法律规定，经省政府同意，可以决定由一个行政机关相对集中行使相关执法部门的权限，即在试点镇范围内由镇政府作为独立的执法主体实施综合执法，这种方式目前在城市管理领域和个别风景名胜区等区域较为普遍。二是派驻执法。在县域范围内推进综合执法，县级政府设立综合执法队伍，通过向试点镇派驻执法中队，实现执法重心下移，有效解决试点镇执法障碍。比如，胶州市设立市综合行政执法局李哥庄行政执法中队，加挂镇行政执法办公室牌子，整合李哥庄镇承担执法任务的工作人员，在镇域内集中行使城管、国土、物业、农业、文化、食药、动检等7个领域的执法权限，提高了执法效能。这种做法值得各地学习借鉴。三是联合执法。在乡镇设立执法联动平台，建立指挥统

一、运转协调的综合执法机制，委托乡镇以执法主体名义实行联合执法。县级部门将建设、规划、城管、环保、文化、农业、安全生产、劳动就业等领域执法权，委托试点镇由其综合执法办公室统一实施。目前，这种方式在乡镇比较普遍。综合执法不仅涉及法律问题，还涉及机构职责整合和人员划转等问题，比较复杂，需要各级开动脑筋，深入研究，不拘泥于一种形式，只要能够解决好存在的实际问题，就大胆进行探索创新。

（五）统筹做好相关配套制度改革。要坚持统筹规划、综合配套的原则，积极推进干部人事制度改革、用地制度改革，加快户籍、就业、社会保障制度改革。一是推进用人制度改革。进一步创新选人用人机制，赋予试点镇一定的用人自主权，拓宽事业机构优秀负责人选拔使用渠道，建立县镇干部交流机制，优化干部队伍结构。支持试点镇采取政府购买服务、雇员制等办法，缓解人员力量不足的矛盾。结合实行县以下公务员职务与职级并行制度，进一步完善薪酬激励机制，提高干部工资待遇。二是积极推进用地制度改革。前期试点过程中，各地出台了不少举措，取得了很好的成效。比如，莒南县明确将大店镇实施的土地增减挂项目节地指标的30%用于大店镇发展，寿光市将每年新增建设用地的5%切块下达给羊口镇，有效缓解了试点镇建设用地需求矛盾。各地要继续加大对试点镇建设用地的支持力度，凡试点镇符合条件的新上项目，优先核定用地指标。积极探索集约用地的方法和途径，大力推进土地整理复垦开发、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作，支持和鼓励试点镇开展迁村并点、土地整理、开发利用涝洼地、塌陷地和废弃地，进一步盘活土地存量资源。三是加快户籍、就业和社会保障制度改革。我省有1370万流动人口，85%在省内流动，48%在县内转移，本地城镇化特征明显。试点镇需要加快小城市建设步伐，高标准规划，在户籍、就业、社会保障方面出台优惠措施，提高人口的吸纳能力，让四里八乡的务工人员不用出远门，在家门口就能够满足生活、文化、娱乐等各方面需求。

三、切实加强组织领导，确保试点任务落实到位

当前，改革试点工作政策体系已经比较完善，试点方案提出的改革重点任务已经非常具体明确，关键是要切实加强组织领导和统筹谋划，认真抓好落实，确保试点工作取得实效。

一要强化责任，加强组织协调。从前期试点情况看，各市县对试点工作的认识和重视程度不一，有的县（市、区）在支持试点镇发展上凡是涉及具体利益分配时，仍然缺乏大局意识，影响了试点工作进程。省编办将加大工作协调和督促指导力度，总结推广各地试点经验，研究解决共性问题。市县党委、政府，特别是县级党委、政府要高度重视试点工作，将试点镇作为新的经济增长极，纳入县域发展布局统筹谋划，落实好权限下放、财力分配等改革措施，支持试点镇经济自主发展、收入自主分配、人事自主管理，真正实现扩权强镇目标。市县编办要把试点方案贯彻实施情况列入重点工作抓好落实，定期督促调度，及时掌握改革方案落实情况和存在的问题，有针对性地研究解决；要敢于担当，积极发挥牵头作用，利用好联席会议制度，善于借势借机借力，协调相关部门在落实政策、组织实施等方面分工负责、密切配合，共同把改革试点推向深入。试点镇党委、政府要采取有力措施抓好方案落实，加快转变政府职能，搞好权力承接，完善管理运行机制，加快打造县域经济社会次中心，尽快进入全国强镇行列。特别是要高度重视经济社会发展和城镇建设规划的编制工作，第一批试点镇要根据经济社会发展需要，对前期规划进行修改完善，进一步突出特色，发挥引领作用；第二批试点镇要有超前眼光，坚持高起点高标准编制规划，既要适应新型城镇化发展要求，又要考虑历史文化传承。要加强省镇直通车联系，各试点镇可直接与省编办市县机构编制处联系，及时反映好的做法和意见建议。

二要解放思想，加强探索创新。经济发达镇行政管理体制改革试点工作是一个系统工程，既要解决试点镇在管理体制和运行机制方面存在的问题，还要综合施策，统筹财政税收、土地、户籍、基层治理、干部人事、社会保障、金融等领域的改革。各级编办要切实加强研究，在吃透中央和省里试点要求的基础上，熟悉了解相关方面的法规政策，更好地指导推进改革试点。检验试点成效，不仅要看发展的速度与质量，还要看体制机制创新的广度与深度。从试点情况看，各地思想还是比较保守，创新的力度还不大，一些深层次的体制机制问题没有从根本上去思考和研究。对此，各级要牢固树立创新意识，进一步解放思想，要敢于走出去学习先进经验，打破条条框框的限制，真正铺下身子，深入调研，查找问题，找准切入点，用创新性的思路去破解难题，确保试点抓出亮点、取得实效。

三要狠抓落实，加强考核评估。各试点单位要采取有力措施认真落实试点方案，咬定目标，细化措施，明确改革试点的时间表、路线图，对试点内容实行项目化运作、目标化管理，每个专项都要具体化，有具体的责任人，要按照习总书记要求的以“钉钉子”的精神抓落实，及时调度、及时考核、及时检查通报，确保改革试点取得成效。省里已对20个试点镇建立管理台账，定期调度试点工作进展情况，加强试点工作考核。目前，省编办正在研究修订考核评估指标体系，重点对体制机制创新、促进经济发展、社会管理、公共服务等方面进行量化评价，依据考核结果对排名最后两位的试点镇给予黄牌警告；对连续两年被黄牌警告的，取消试点资格。