非自愿迁移背景下移民安置区“空心化”成因及其解决思路

非自愿移民是指因修建工程项目、自然灾害、生态环境恶化、各种社会矛盾冲突导致的受影响人群不能选择是否迁移或者被强制进行的人口迁移与经济社会系统重建活动。伴随着城市化进程的加快、大型工程的修建，发展引发的非自愿人口迁移规模快速扩大，非自愿移民将与社会发展长期并存。建国以来因工程建设而导致的非自愿移民上千万，这些旨在改善民生、促进发展的工程建设在宏观上促进了国家经济建设，带动了地区经济发展，但也造成了大量非自愿移民陷入贫困或者随时面临贫困风险，同时出现了大面积移民安置区“空心化”问题，造成非自愿移民迁移成本大幅度提升，制约了非自愿移民的可持续发展。这些移民安置区“空心化”问题也是全社会需要共同面对的问题。

一、非自愿迁移背景下移民安置区“空心化”的基本特征

（一）返迁现象历史悠久，且存在地区差异

移民返迁造成的“空心化”问题是一个历史问题，移民返迁特征表现为：第一，移民返迁历史悠久、规模大，且不同时期受不同因素影响返迁移民数量不同。第二，远迁移民返迁现象较为严重，且远迁移民再迁或返迁人数较多。第三，远迁移民表现为整体返迁和零散户返迁两种类型。

（二）移民安置区产业发展不平衡，“空心化”地域分布存在差异

以三江源生态移民为例，通过移民工程的后期产业发展状况看，乡镇集中安置的产业发展形势比市郊安置型的产业发展形势好。与乡镇集中安置相比，市郊安置的后续产业发展条件较差，因为市郊安置地没有发展农业、畜牧业的条件，同时移民不具备一定的劳动技能，只能通过一些补助和打零工所得来维持生计，移民的返迁愿望急切。所以安置区的地缘条件不同，后续产业发展的条件不同，导致移民的收入来源、生活水平存在很大差异，这样安置区返迁或再迁的结果也会不同，安置区“空心化”的地域分布也不同。

（三）移民安置区劳动力就业不充分

搬迁安置后的移民，因受经济格局调整、生产条件改变等影响，在新的安置区和新的生产条件下，原有的生产技能、职业技术和经营能力基本作用不大，甚至丧失作用，急需改进其就业能力、生产技能，才能尽快恢复其生计。从三峡库区移民的劳动力就业情况来看，劳动力数量与就业岗位的矛盾依然突出，目前就业岗位不能充分吸纳剩余劳动力，具体表现为：第一，库区农村人多地少的矛盾突出，农业吸收劳动力的空间有限，需要转移大量的隐性失业劳动力；第二，目前库区第二产业的产值增长，一定程度上来源于移民搬迁和库区基础设施建设刺激建筑业快速发展，库区现有的工业产业吸纳劳动力就业容量已趋饱和，难以提供足够数量和稳定就业岗位。第三，库区第三产业吸纳劳动力十分松散，且流动性较大，将第三产业看作是“副业”的思想在库区移民中依然普遍存在。

（四）安置区基础设施的“空心化”

为了让移民在安置区更好地生活，地方政府努力改善安置区各方面条件，加快移民基础设施建设，但由于种种原因，部分移民选择返迁或再迁，造成基础设施的空置，浪费基础设施资源和国家资金。以湖南省资兴市为例，该市共筹集2.698亿元投入基础设施建设，启动了基础设施项目共1296个，大力改善移民住房、用电、饮水、交通等条件，该市部分移民依然选择返迁或再迁，造成安置区基础设施的“空心化”。

（五）安置区人才流失、环境受损

移民安置区的“空心化”首先表现为人口的空心化。很多自身条件优越的移民为了追求更高的收入，选择返迁或再迁，这样直接导致了安置区人才的流失，人力资本的撤离，使得移民村面临人才短缺的危机。此外，政府给部分移民分配了耕地，但这些移民选择返迁或再迁，会造成农业劳动力大量流失，直接导致耕地大面积抛荒，农业资源严重浪费。

二、非自愿迁移背景下“空心化”形成的原因

（一）迁移者个人因素

移民搬迁前后的收入差距是移民返迁的重要原因，这体现了经济因素在人口迁移中的主导作用。在社会心态及认知方面，非自愿移民的迁移本身就面临着迁入地与原居地地区文化的差异，受区域文化、生产生活条件差异的影响，移民离开故土的心态较复杂，普遍存在着恋旧心理，且在自我认识上存在矛盾性。移民的个人素质也会影响其迁移行为，最终的迁移行为导致移民安置区的“空心化”。

（二）产业布局和产业结构调整

移民工程中很重要的部分就是移民安置，移民后续产业的发展水平对移民安置、重建起着重要作用。良好的产业布局环境、合理的产业结构调整和为移民提供良好的后续生产生活保障是移民长久留在安置区的一个重要拉力。倘若移民安置区产业发展不协调，产业发展前景不好，就会成为移民返迁的推力。此外，移民单一的劳动技能决定了他们再就业的可能性较小，为了保障基本生活，移民选择再迁到接近原有环境的地区或者是就业机会、渠道更多的地区，最终形成了安置区的“空心化”。

（三）地方政府的移民安置政策

移民工程不是一项简单意义上的人口迁移，而是一项浩大复杂的系统工程，我国政府根据实际情况实施相应安置政策，地方政府根据国家规定给予移民优惠政策，初期工作普遍进展顺利。但经常由于地方政府安置工作执行政策不到位、地方官员工作失误或者移民政策本身的缺陷等原因导致后期难以顺利进行。

三、非自愿迁移背景下“空心化”问题的解决思路

（一）迁移者个体层面

首先，移民安置区出现空心化的部分原因是迁移者在安置区没有挖掘资源的意识。非自愿移民具有创造性和主观能动性，所以在安置区后续发展中要加强迁移者的进取意识，提高其主动挖掘资源的能力，转变迁移者的被动思想，树立自主创业的精神，使其在安置区逐渐适应并开拓新的生活环境。

（二）地方政府层面

政府机构必须着力改善安置地移民的生存和发展状况，完善基础设施建设，提高移民村公共服务范围和质量，提高安置区对移民的吸引力、减弱推力。要创造有利于移民发展的政策环境，开展“开发性移民”政策，为移民提供职业技能培训服务，为移民创造更多的就业机会。针对移民的迁居地，因地制宜地对村镇建设进行规划，完善安置区管理制度。在一定的限制条件下，实施农村宅基地有偿转让制度，允许安置区“空心化”家庭转让宅基地，以缓解宅基地的供给与需求矛盾。

（三）安置区企业层面

鼓励、引导和支持乡镇企业发展，为移民增加就业机会，增加迁居地拉力，控制安置区“空心化”规模的进一步扩大。对于企业自身而言，应该大力优化产业结构，结合所在区域及周边条件、特点为移民拓宽就业渠道。同时，为移民开展技能培训，提高移民素质和个人技能，既为企业提供了劳动力又解决了移民就业难的问题。

非自愿移民问题关系到公平、贫穷、区域差异等，伴随着我国城市化进程的加快和大型工程的修建，非自愿迁移规模会继续扩大。对于非自愿迁移背景下移民安置区“空心化”问题的探讨与解决关系着百姓民生与国家长治久安，对此问题的研究与分析仍然任重而道远。