社会治理背景下苏南农民安置社区治理模式探索

摘 要：无论从群体性还是规模性来说，农民集中居住社区的管理与一般城市成熟社区的管理必然存在着差异。在传统的以政府为主的社区管理模式中，如何更多关注居民作为治理主体的作用，满足几千年中国农民的自我管理精神，是苏南地区农民安置社区治理的创新之路，也是实现现代化社区治理体系的前提条件。

关键词：社会治理 苏南地区 农民安置社区

各种社会矛盾下，基层社会治理成为社会治理的重点。所谓基层社会治理，包括乡镇街道以政府为主和城乡社区以居（村）民自治管理为主的两个层面管理。让两个有差异的管理层次统一且和谐，让社区治理既能体现政府的意图又能表达一定的自治意义，是当下基层治理中的重要问题。而对城市化走在全国前例的苏南地区来说，这个矛盾尤其体现在大量的农民安置社区之中。如何使几千年中国农民的自我管理精神在社区内体现出来，实现管理创新、表达治理理念，是目前农民安置社区治理的核心问题。

一、苏南农民安置社区治理的资源和优势

苏南农民安置社区的特点是“离土不离乡，进厂不进城”。具体路径是：农业向社队工作转型、农民向亦工亦农转行、农村形态向集镇建设转轨。最终结果是：富民成为现实、发展有了可能。这一切为集中区形成后的社区治理积累了优厚的资源。

1.集中居住使居民构成和感情关系没有被大面积冲散

农民安置社区内的居民，虽然居住形态发生了很大的变化，但是情感沟通和心理依靠尚不失原来自然村的维系关系，这种以原自然村居民为主的熟人居住形态与其他的居民异质化社区在管理上显然是不同的。居民构成的基本不变，带来居民感情关系和基础相对稳定，这对以后社区的统一管理和社区自治建设，无疑是非常有益的。

2.新型合作组织为社区治理提供了基本经济保障

就全国来说，集体财力匮乏是农民安置社区治理中的瓶颈问题。在苏南农村，80和90年代那批“离土不离乡”的乡镇企业职工，大部分已退居在家，但养老金、农合组织内再就业、土地流转收入、农业基地工资收入、新集体组织提得红利等多重收入提高了居民的收入，使得他们早期集体共同致富的理念仍被坚守着，这种共同富裕带来的集体向心力，为下一步社区的现代化管理提供了主观的便利性。另外，充实的集体财力，为社区公共事业建设提供了资金保证，也给实施农民系统培训工程提供了可能性。

3.全新社区模式促使社区治理水平的起点较高

全新而特殊的农民安置社区，倒逼着社区在形成的同时，管理理念和体制必须同时相应作出改变，在传统“一级政府，两级管理”的社区运作模式，必须要作相应的“统分结合”的创新，体现针对性和科学性。当然，社区管理者也就更加注重对管理手段和方法的研究，不断调整，不断完善。这些动态的管理理念将是日后苏南农民安置社区管理科学化的宝贵资源。

二、苏南农民安置社区在治理中所面临的困境

社区治理包括两方面，一是物质设施层面上的“硬治理”，一是精神素质层面上“软治理”。“硬治理”方面，苏南农民安置社区依托良好的经济条件和政府花费的大力气，目前已走在了全国的前列；而如何在“软治理”方面率先突破，走出一条“苏南新路”，这是下一步发展的重中之重。

1.管理体制机制完善中的困难

为了给自治以空间，也为了更好的服务，目前，基层管理中普遍将民生服务、综合治理和社会事务类的职能下沉至办事处和社区（村）。这一项管理创新适应了经济和社会发展的形势，但是，对下沉的这一块事务，如何在财政和人事等方面给社区以更大的权力和更多的空间，以权责统一保证最基层组织――社区充分发挥作用，到目前，仍是一个需要解决的问题。

2.各方面的矛盾还需进一步梳理和解决

当前，农民集中居住区的治理主体之间尚不能同步，政府、居委会和居民之间的矛盾依然存在。

2.1居民与政府之间被动与主动的关系。依托财产，其他农民集中居住区普遍存在的因住房补偿款而引发的居民与政府之间的矛盾在苏南地区并不是很突出，但同为社区治理主体，政府主动，居民被动的现象依然是常态。究其原因：一是苏南地区在全国率先城市化，且速度太快，突如其来的失去土地和被动搬迁，对最具有守常心理的农民们必然是一个巨大的考验；二是大部分农民的文化素质相对较低，无法从长远角度去思考此次身份转变的利好，更不太会从政府的角度去考虑安置失地农民这支庞大人群的难度：三是由于搬迁政策从出台到执行都是政府处于完全主动，新社区形成后，居民参与的被动性在管理方面也自然表现出来。

2.2居民与居委会之间自治与行政的关系。目前，苏南农民集中居住区的社居委机构和基层组织机构都非常完善，管理的硬件力量已显现出来，但是，软力量的作用还有待提高。究其原因：一是社居委的人员设置、职能和管理程序缺少针对性，居委会的工作也显示不出来农民集中居住区的特殊性难。二是居委会行政化，导致管理的内源性动力相对不足。尤其是对来源和构成情况非常复杂的农民安置社区来说，必须要以去行政化管理来激发社区发展的活力，以自治来赢得社区居民的归属感和凝聚力。

2.3居民与居民之间封闭与融入的关系。对农民安置社区来说，原居民的市民化和外来人口融入是两个核心问题，本地农民市民化难、外来人口融入难和管理难，是农民社区治理必须面对的两大问题。究其原因：一是农民集中居住区的居民们搬入城市后，自身的戒备心理和不信任他人的心理变得强烈起来，居民们行为也相应变得封闭一些，邻里之间、楼上楼下的矛盾最后往往会引发居民与社居委的矛盾。二是苏南地区农民历史性的富裕，使城市化中安置补偿时几乎家家都有房屋资产对外出租，造成外来务工人员集中租住安置社区的现象，流动人口“失管难管”问题在安置社区成为管理的突出问题。

三、苏南农民安置社区科学治理的建议举措 如何对这些习惯日出而作日落而息、现在却无法继续在田里种地、部分人也无法在企业上班的农民进行科学管理，使他们从心理上实现从自然形态向规划形态的转变，真正实现农民向市民的转变，让“农民从此过上了城市人生活”的城镇一体化口号落地，先进的社区治理理念和手段非常重要。

1.强化社居委功能，提高管理能力

在社居委的协助、协调和自治三大功能中，往往更多表现出协助政府的功能，但是对苏南这些形成早、规模大的农民集中安置小区来说，社居委的协调和帮助居民自治的功能更为重要。

1.1完善机构，拓展功能。因为农民安置社区规模大，社区居民身份特殊，社区服务任务繁重且要求更高，一个社区委员会往往不堪重负，那么，如何细化管理？一是大社区多委居，根据人数和居民组成情况而定；二是一居委多小组，在居委下设多个居民小组，精选小组组长，切实发挥居民小组的作用；三是优化机构设置，根据社区的特殊性，在协管、计生、治安、卫生等管理人员的职能和数量上作科学规划和增减，而不是一味等同城市成熟社区。

1.3深化服务，凝心聚力。建立管理服务体系，把农民安置社区的管理从日常事务提高到社区和谐及市民素质建设的高度，使管理的层级性和先进性体现出来。一是多方筹措资金，以经费保障把服务做到位。即要对上争取补贴，更重要的是努力拓展村级经济发展空间。二是拓展思路，实现外来人口的尽快融入。除了采取一直所有的“社企联动”管理方法外，还要加强社居委工作人员对外来人口的承包直接管理，以及原居民与他们之间的结对管理，多管齐下。三是搭建好平台，将社区居民的所有供与需资源对接起来。发挥自身组织平台作用和组建社会组织平台，是社区平台建设的两大方法。

2.强化技术培训，使居民分享身份转变的红利

与其他地区农民社区不同的是，苏南原有的村乡镇企业发展模式使许多农民的就业不是大问题，解决了城镇一体化过程中最棘手的问题，但是所面对的挑战是：随着工业产业的转型、农业园区的现代化以及全国经济形势的变化，农民如何就业，农民就业者又如何以技术稳定职业、如何以技术提高收入等，是安置社区治理中需要重视的问题。

2.1针对本区域工业企业特点培训在业居民。苏南乡镇经济的最重要组成部分是工业企业，当前，为了保持地区工业经济的健康运行，政府着力引导企业转型升级，这对企业中的农民就业者来说，无疑是一个挑战。一方面，象纺织、服装行业属于劳动密集型产业，有可能在转型中被淘汰，一批工人将面临失业；另一方面，随着苏南工业企业的升级，在全国劳动力富余的情况下，如果本地农民就业者的技术无法适应企业需要，将来很可能会出现企业就业者全面被置换的危险。这些是社区管理者应具备的危机意识，而要应对这种危机，在社区治理中，必须将这些企业工人的技术培训提到议事日程上来，必须有针对性的对农民进行某种产业技术的培训，尤其是服装毛衫、化纤纺织、轻工机械、建材化工等主导产业方面的先进技术，以及可能出现的其他产业技术的培训。使居民以技术稳住工作，以技术提高收入，确保“进厂不进城，集体同富裕”的可持续实现。

2.2重视农民就业者现代农业技术的培训。农业现代化是苏南乡村经济的特色，也是区域经济的一个组成部分。要实现农业现代化，前提必须要有掌握现代农业科学技术的农民人才，所以，将现代农民的培训纳入农民社区治理中，是顺其自然、低成本高收效的方法。另外，随着农民土地流转的全面放开，目前尚住在自然村的农民还将进入集中居住社区，这就意味着有更多的农民劳动力将从农业中释放出来。在农民所具有的农业知识基础之上，以农业现代化的生产技术和农产品营销方法为主要内容，培训在业和非在业农民。在社区形成和管理尚不成熟时期，这种培训可以考虑以强制性和免费的方法推行。

3.强化素质教育，培育社区治理中的居民主体

对苏南地区来说，现代工业和高效农业经济环境下的社区应该是具有先进管理理念和方法的组织，居民应该是具有较高素质和自治能力的人。

3.1重视居民素质的提高，变管理为培养。在传统的管理理念和实践中，社区往往更注重对居民行为的管理，而不重视对居民行为的培养，造成管理成本高且管理效率低。正常的程序是，在对入驻人员进行消防安全、计划生育、日常生活等加强管理之前，一定要先对这个群体进行相关知识的培训和宣传。具体做法：一是定期或不定期举行居民讲堂，对辖区居民进行知识和素质的集中培训和宣传。二是发挥文化设施和文化活动的吸引力和渗透性作用。

3.2鼓励居民参与管理，变被动为主动。在社区治理中，居民是社区治理另一个不可缺少的主体。一直以来，在社区管理中，居民主体一直发挥得不尽如人意，社区自治很难突破，社区的归属和凝聚人心的作用不能很好地发挥，最终影响居民对政府的认同感。所以，提高农民社区的治理能力，必须提高居民主体的参与度。一是发展和完善村级（社区）民主自治的机制，培育社区居民的民主意识和参与欲望，做好相应的选举工作，社区重大事项和决策过程让大家议，决策结果全公开。二是社区要为本社区成员创造平台，提供互动的机会。农民安置社区的居民由于大部分属于整体迁居，基本是相识和熟悉的，社区管理者所要做的是，给他们搭建一个互动的平台，只有这个平台的存在，才能使议事成为可能，只有议事成为可能，才能实现社区自治，才能构建居民和社区的良好关系，实现现代化的社区治理体系。