世界开放大学建设模式及其启示

摘 要：教育资源筹措与配置在教育发展中具有重要的作用。文章基于教育资源筹措与配置主体的理论视角，总结世界上主要开放大学建设模式及特点，研究梳理世界主要国家配置开放大学资源的经验与规律，并结合实际，针对性地提出对中国开放大学建设的启示。

关键词：开放大学；教育资源筹措与配置；建设模式；启示

自1971年英国开放大学正式成立后，开放大学建设便在世界范围内展开。据不完全统计，目前已有100多所开放大学，分布在世界各大洲，并呈现出不同类型与建设模式。目前，国内外学者多从国别、设置数量、办学规模、行政归属等角度对开放大学进行分类[1][2]，但从教育资源，特别是高等教育资源的筹措与配置角度来进行研究的还很少。

教育资源筹措与配置在教育发展中具有基础性和导向性作用，教育资源的合理分配是实现教育公平和社会公平的重要手段，是化解教育资源供给的有限性与需求的无限性之间矛盾的现实需要。从教育资源筹措与配置角度来研究开放大学建设具有重要意义。本文从教育资源筹措与配置的不同主体出发，对世界开放大学建设模式进行分类，并在此基础上提出对中国开放大学建设的建议，以期为我国的开放大学建设与决策提供参考。

一、教育资源筹措与配置主体理论

（一）教育资源筹措

教育资源筹措旨在有效引导社会资源向教育领域的优化配置。基于利益相关者理论，教育资源筹措的主体是教育利益相关者中基于各种原因筹措教育资源的个体或者组织，教育资源筹措的客体是教育资源。教育资源筹措方式主要有两种：一是从社会总资源中筹措应用于教育领域的资源，是由外而内的资源筹措；二是各级各类教育组织从整体教育资源中筹措到用于自身的资源，是教育内部的资源筹措。经济发展水平、教育发展需求、政府政策与历史文化等都是影响教育资源筹措的因素。政府和学校是教育资源筹措的关键主体，教育经费筹措是教育资源筹措的重点，不同主体筹措教育资源的方式不同。政府筹措教育资源的方式主要有两种，即争取财政性教育经费和收取教育税费。学校筹措教育资源的方式包括争取财政拨款、收取学费、接受社会捐助、经营附属企业、贷款等。

（二）教育资源配置

教育资源配置是指以一定方式将有限的教育资源分配到国民教育各个组成部分（包括各级各类教育、各地区和各学校）中去，保证教育正常运行以及教育资源得到最充分、最有效的配置和使用。

寻求教育资源配置的主体即回答谁来配置教育资源的问题。教育资源配置主体是教育资源配置系统中的核心要素，是唯一的能动性要素。教育资源配置主体主要包括宏观的政府主体和微观的市场（学校）主体。在我国社会主义计划经济体制下，特别是在市场参与机制不够健全、公立学校办学自主权相对较弱的现实情况下，政府成为整个国民教育体系中教育资源配置的最重要主体。随着社会市场经济的建立和深入发展，市场（学校）在整个教育资源配置中的作用和地位将越来越重要。

（三）开放大学资源筹措与配置

以远程开放教育为主要教学形式的开放大学发挥的作用愈加明显。一是借助信息技术等手段使高等教育资源在全球范围内得到更为广泛的传播，极大地扩大了受益群体范围，满足了人们日益增长的接受高质量的高等教育的需求；二是促进了优质高等教育资源的二次配置与优化，使之更为合理地流动、分配，在增加高等教育总投入的同时大大降低了投入成本；三是促进了教育民主化进程和全民终身学习理念的传播。开放大学体现了高等教育的变革与创新，在实现高等教育大众化、推进教育公平方面的重要作用愈来愈得到世界各国的重视。于是，各国纷纷加大了对开放大学建设的投入与支持力度，并将其作为远程开放教育资源筹措与配置的主体。

二、世界主要开放大学的建设方式

（一）筹措与配置主体为中央政府模式

由于远程开放教育的特殊性、跨地域性，为保障教育质量，优化教育资源配置，节约经费，避免低水平重复建设和恶性竞争，多数国家由中央政府担当筹措与配置主体，设立国家开放大学，推进远程开放教育，如英国开放大学、印度英迪拉・甘地国立开放大学、南非大学、日本放送大学、韩国国立开放大学等。

中央政府设立的开放大学由国家创办和拨款。国家一般只建设一所国家开放大学。国家开放大学具有独立法人资格，面向全国范围自主办学，“体现着国家教育政策的导向和国家意志。国家开放大学的运行突出公益事业的基本特征和社会公共服务的基本功能。各国政府将建立国家开放大学视为推进教育民主和教育公平的具体措施，作为促进高等教育大众化和实现终身学习目标的重要手段”[3]。国家开放大学一般实行垂直管理体制，设有总部、多个地区分部（分院、分校）、若干学习中心。

（二）筹措与配置主体为地方政府模式

一些国家和地区以地方政府为筹措与配置主体，设立一所或若干所地方开放大学。例如，印度共有13所由各邦设立的开放大学，还有加拿大的阿萨巴斯卡大学（Athabasca University）、西班牙的加泰罗尼亚开放大学（Open University of Catalonia）等。

地方开放大学主要由地方政府设立、拨款，一般拥有独立法人地位，在地方政府所辖范围内自主办学，为当地社会经济发展和高等教育大众化服务。在既有国家开放大学又有地方开放大学的国家，国家开放大学与地方开放大学之间有着不同程度的合作与联系。在印度，由中央政府授权的英迪拉・甘地国立开放大学同时作为一个全国远程教育领导机构，协调和监督全国其他的开放学习与远程教育机构，并负责全国的开放与远程学习系统的基础建设，以及制定远程教育标准。印度的邦立开放大学接受国立开放大学的指导和协调。

（三）筹措与配置主体为学校（市场）模式

以学校（市场）为筹措与配置主体设立开放大学的情况主要有两种：一是出现在特别发达的国家，如美国凤凰城大学（University of Phoenix）；二是出现在新兴发展中国家或经济社会较为发达的发展中国家，如马来西亚开放大学（Open University of Malaysia）、马来西亚宏愿开放大学（Wawasan Open University）等。 美国的高等教育十分发达，早已实现高等教育大众化，其大学结构以州立大学（公立）和私立大学为主，许多知名大学都是私立大学。一方面，从资源配置角度看，成立国家层面的开放大学的可能性更小，“大学众多，体系开放，机会充足，许多大学都有招收成人学生和进行函授教育的传统，因此没有必要单独成立一所广播电视大学来满足社会需求”[4]；另一方面，美国社会（特别是各行业从业人员）对远程教育的需求非常旺盛，再加上信息技术和商业的高度发达，很多商家将在线教育视为新的商业机会，私立开放大学便应运而生。成立于1976年的美国凤凰城大学便是私立开放大学，该大学已通过高等学习委员会（Higher Learning Commission，HLC）认证，办学目标定位于“在职成年人（白领）继续学历教育”，而不是精英教育、非学历证书教育或更低层次的继续教育，主要目标是满足在职成年人独特的受教育需求以及雇主对雇员的需求。凤凰城大学的学生从注册入学、缴纳学费、购买资料，到教学研讨、完成作业、参加考试、毕业典礼等，所有环节都在网上完成，其管理与运行完全基于网络。

作为“亚洲四小虎”之一，马来西亚已成为引人注目的多元化新兴工业国家和世界新兴市场经济体，该国的旅游业、服务业十分发达。为推进高等教育发展，马来西亚政府于1997 年通过了《私立教育法》，并成立了私立教育及国家学术鉴定局（Malaysia’s Private Education and National Academic Testing Bureau），对私立教育机构的课程设置、学费以及师资水平进行监督和调控，为私立高等教育的发展提供政策与法律保障。目前，马来西亚有10 所高等公立大学，4 所外国大学分校，652 所私立学院。马来西亚的私立教育机构每年招收的学生有数十万名。马来西亚的私立开放大学正是在上述背景下建立起来。马来西亚的开放大学以较为低廉的学习费用，灵活的办学方式、入学方式、学习方式、学习时间与学习空间，优质的课程与学习资源，以及灵活高效的学习管理与支持服务，践行并彰显了开放的办学理念，很好地满足了社会公众特别是在职人员的职业发展、学历与技能提升的需求。

（四）筹措与配置主体为多国政府或国际组织模式

当今世界全球经济一体化程度逐步加深，远程开放教育早已跨越了国界和单所开发大学的限制，当一所开放大学或一国政府在本国范围内无法有效配置远程教育资源，或是高等教育资源短缺成为某一区域或多个国家共同面临的问题时，以多国政府或国际组织为配置主体、合作建立开放大学联盟的开放大学建设模式便应运而生，如阿拉伯开放大学（Arab Open University）、非洲虚拟大学（African Virtual University）、澳大利亚开放大学联盟（Open Universities Australia）等。

在联合国的支持下，阿拉伯开放大学由阿拉伯海湾国家发展项目（Arab Gulf Development Programme）负责人沙特塔拉勒王子（HRH Prince Talal Bin Abdulaziz）创建，15个阿拉伯国家参与，办学宗旨是将高等教育送入阿拉伯人的家庭，满足阿拉伯人对高等教育的需求。

创建于1993年的澳大利亚开放大学联盟，由澳大利亚科廷大学（Curtin University）、皇家墨尔本理工大学（Royal Melbourne Institute of Technology University）等7所顶尖大学组成，汇集了澳大利亚最优质的高等教育资源，为在职人员提供学历与证书教育。

非洲虚拟大学作为由世界银行资助的一项教育援助工程始创于1997年，参与国包括埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达和津巴布韦。目前，非洲虚拟大学下设的学习中心已遍布近30个非洲国家，培养了超过4.3万名学生。

开放大学联盟的出现，打破了单一学校、国家及地域的限制，打通了高校、国家（政府）、国际教育机构与国际组织、私人商业机构进行合作的通道，在更高的层次、更广阔的范围内实现了开放教育资源的筹措与配置，体现了开放大学的办学理念，已成为开放大学建设的一种新的趋势。

三、开放大学资源配置的国际经验

（一）多种因素推动开放大学建设

通过上述分析可以看出，高等教育资源与供给的稀缺性和不平衡性，国家、社会组织、家庭和个人对高等教育、终身学习需求的无限性与持续性，信息技术与教育信息化的快速发展，各种配置主体参与开放大学资源配置的积极性与有效性，是推动世界开放大学建设发展的主要因素。

（二）政府在开放大学资源筹措与配置中居于主导作用

政府特别是中央政府，在开放大学资源筹措与配置中具有主导作用。即便在开放大学资源筹措与配置的主体是学校（市场）的国家，政府依然可以利用立法、拨款、认证、评估、质量监控等手段来主导开放大学的发展。

（三）呈现资源筹措多主体、资源配置多元融合的趋势

一方面，开放大学资源筹措主体多元，国际组织、中央政府、地方政府、高等院校、企业、个人等纷纷参与，极大地丰富了开放大学资源筹措的方式，满足了开放大学自身发展建设的需要；另一方面，开放大学资源配置主体呈现多元融合趋势，普通高校与开放大学之间、国家开放大学与地方开放大学之间、各国开放大学之间、开放大学联盟之间的各种形式、不同程度的竞争、合作与交流日趋紧密，不断提升开放大学发展建设水平与教育教学水平。

四、对我国开放大学建设的启示

在我国，开放大学尚属新生事物。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“办好开放大学”的宏伟方针，到2010年“探索开放大学建设模式”被国务院确定为国家教育体制改革试点项目[5]，再到2012年底教育部陆续批准成立国家开放大学及5所地方开放大学（北京、上海、江苏、云南、广东），我国的开放大学的理论研究与建设实践取得了阶段性成果。然而，这一领域也存在诸多争议与分歧。世界主要国家在开放大学资源筹措与配置上的经验与做法，能够为我们提供些许启示。

（一）完善顶层设计、统筹规划、明确目标与责任主体是开放大学资源合理配置的前提

国家层面的教育行政部门需要对整个高等教育和远程教育资源筹措与配置进行通盘考虑，并在此基础上结合开放大学建设试点的实际情况，进一步修正和完善开放大学建设的顶层设计，统筹规划开放大学建设，明确国家的政策导向与政府责任、开放大学资源筹措与配置方不同主体之间的责权利、开放大学建设目标等。

同时，加快有关终身学习、开放大学建设的立法进程，为开放大学的资源配置、资金与投入、质量保障、认证评估等提供法律保障，引导开放大学之间、开放大学与其他远程教育机构之间理性竞争、积极合作，避免低水平重复建设。

（二）丰富开放大学资源配置主体，优化组合开放大学资源

在发挥政府对开放大学资源筹措与配置中主体作用的同时，还要发挥市场的力量，吸引不同主体参与开放大学的资源筹措与配置，构建多元化的开放大学资源筹措方式，并使各种主体之间协调一致，实现最优化配置。同时，为开放大学的建设与发展营造宽松的环境，并为远程开放教育的发展创造更广阔的市场空间。

（三）开放大学自身应发挥主动性

开放大学作为一种社会组织，具有很强的自我发展能力和对环境的能动性，是具有自我管理和自我调整的“能动的自组织”[6]，需要主动适应国家、社会和学习者要求进行自我变革与调整。为此，开放大学要发挥自身主动性，积极推动“建立一种既能发挥中央和地方的积极性、又能保证教学与管理一体化运行的创新性管理体制”[7]，并与行业企业、高校、广播电视大学系统等开展广泛合作，建立基于资源整合与多赢的合作机制，促进优质资源的共建共享。

国家开放大学是以现代信息技术为支撑、主要面向成人开展远程开放教育的新型高等学校。同时，国家开放大学又是由总部、分部、地方学院、学习中心、若干支持联盟以及与联盟成员合作建设的行业学院、企业学院组成的立体覆盖全国城乡的办学体系[8]。国家开放大学的双重属性以及自身与社会的紧密联系，决定了国家开放大学要在以国家为支持主体的前提下，积极发挥自身能动性，多方筹措与配置资源。目前，国家开放大学正在探索实行总部和分部两级管理、分部统筹为主的内部管理体制（即多元制的垂直管理），以及“统一战略、共同平台、资源共享、相对独立、错位发展、各具特色”的运行机制。建立大学支持联盟、行业支持联盟、企业支持联盟和城市支持联盟，探索所有参与建设者“共商、共建、共管、共享、共赢”之路，便是一种有效的、积极的尝试。

（四）发挥国家开放大学的龙头作用

我国开放大学是在广播电视大学的基础上创办的，要想探索具有中国特色的开放大学建设发展模式，须立足基本国情和广播电视大学的实践。中国广播电视大学系统30多年的发展实践证明，解决广播电视大学系统发展与转型的核心与关键在于集中精力办好国家开放大学。国家教育行政部门应以更加开放的理念和更加灵活的政策，进一步加大对国家开放大学建设的支持力度，落实生均经费拨款制度，并在重大专项建设上予以经费支持；坚持和强化国家开放大学以“块”“条”“点”为特色的办学组织体系建设，实现立体覆盖全国城乡，促进优质教育资源全体社会成员共享的目标，把大学办在社会中，从而更好地为国家的发展战略服务。

参考文献：

[1]丹尼尔.巨型大学与知识媒体――高等教育的技术战略[M].丁兴富，译.上海：上海高教电子音像出版社，2008：31-32.

[2][3]李亚婉.世界开放大学的现状分析与趋向研究[M].北京：中央广播电视大学出版社，2011：15-24，25.

[4]徐辉.我们希望建设什么样的国家开放大学？[DB/OL].http：//mt.sohu.com/20150111/n407699034.shtml，2015-01-11.

[5]国务院办公厅.国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知（国办发〔2010〕48号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2011-01/12/content_ 1783332.htm，2011-01-12.

[6]姚文建.自组织理论下的国家开放大学办学体系建设探索[J].中国远程教育，2013（5）：28-33.

[7]任为民.建设开放大学的几点思考[J].现代远程教育研究，2010（3）：3-9.

[8]国家开放大学.国家开放大学建设方案[M].北京：中央广播电视大学出版社，2012：43-46.