清末天津都统衙门的城市公共基础设施建设及其启示
摘要：开发征地可以说是城市实施发展规划的起点，出于安全需要，都统衙门开展的毁墙筑路工程拉开了近代天津基础设施建设的序幕。而法制、税收、征地价格的三驾马车，有力地推动了项目施工的进度以及社会秩序的安定。法制是征地工作走上正轨的保障，税收是征地补偿的物资保障，合理的补偿价格又是减少征地工作带来的官民对立的重要手段。这对我们今天的地产开发依然具有现实的指导意义，即政府能不能扮演非盈利的角色来定格地产行业的未来走向。要创造一个成功的城市发展案例，就必须认识到政府与民间保持畅通的沟通渠道的重要性。
关键词：都统衙门；补偿价格；税收体制
法制、税收、价格机制是天津都统衙门接手天津行政管理后，解决市政工程建设的三大手段。正是由于《天津城行政条例》所起到的法律约束力，将西方的契约精神落实到天津市的管理运作中，才使得开发征地得到了法律上的保障。城市税收制度的建立以及更加严格的管理，不仅增加了天津都统衙门的财政收入，还为开展市政工程建设提供了资金保障。而资金的保障又在征地价格上满足了被拆迁户的需求，良性的循环使近代天津的城市面貌发生了巨大变化。当今我们依然在地产开发建设中，遭遇征地补偿的问题，抗拒拆迁的事件屡见于新闻媒体中。通过了解近代天津都统衙门公共建设的历史，我们是能从中获得有益的经验和启发的。
一、天津都统衙门的设立及其征地开发起因
1900年既是天津苦难的年岁又是“走向新生”的一年。苦难是因为八国联军占领天津，用刺刀建立了临时政府（即都统衙门），对天津人民实施了长达两年的军事殖民统治。侵略者不仅残酷镇压反抗者，还大肆搜刮天津人民的财富，欠下天津人民累累血债。而“走向新生”是指两年中，都统衙门按西方城市规划布局进行了大规模的公共工程建设，不仅改变了城市面貌，还吸引了外地和西方国家一些商业团体来津进行投资开发，促成了天津自开埠通商以来，第一次早期现代化改造的浪潮。
1900年7月14日，八国联军占领天津。两天后，联军之各国指挥官便开始协商如何恢复天津城市秩序问题。经过两天协商各国最终达成妥协，由俄、英、日三国各派一名权力相等的军官担任总督或委员，组成临时政府，即“暂行管理津郡城厢内外地方事务都统衙门”，人们习惯称它为“都统衙门”。名义上三委员“每人在管理方面享受同等的发言权”[1]，而实际上其日常工作由俄国委员把持。可以讲，天津都统衙门本身也是各国间权力制衡的产物，在某些事务上，一些国家是无法为所欲为的。因此都统衙门的行政运作效率很高，这也在某种程度上，保证了天津城能在短短两年时间内成功进行城市改造。
说到征地开发，其实是侵略者出于安全需要而拆毁天津城墙的现实考虑。城墙离租界近，租界在城墙守军的有效射击范围内，只有拆毁城墙改成马路才能维护自身安全。城墙消失后，其原址既成了交通便利且宽阔的城市主干道，也成了城市的黄金地段，吸引了许多商业投资的到来，譬如比利时商人就曾向都统衙门申请来天津开办电车、电灯公司。马路带动了商业开发，同时也涉及到大量的民房拆迁工作。出人意料的是，在拆迁问题上侵略者放低了他们高傲的姿态与统治权威，合理并有序地展开了这项工作。天津的城市改造能在两年时间内以惊人的速度推进，和征地措施的得力与保证了社会秩序的相对安定是分不开的。
二、天津都统衙门征地开发的三大措施
一是征地开发的法制保障。如果缺少法制，征地工作很容易陷入暴力执法的泥潭。都统衙门是通过定期召开全体委员会议来行使行政管辖权的，委员会议否定三权分立原则，而是集立法、司法、行政、财政权力于一身。它既制定具有法律效力的各种条列，也施行治安管理和司法权力，法庭的各项判决都要经委员会议的批准才能生效。委员会议将整个天津辖区纳入了法制社会的轨道，西方的法制精神得到了较好的贯彻执行。都统衙门一共召开了300多次会议，后人曾将所有会议纪要整理成册出版发行，它是研究都统衙门统治天津这段历史的第一手资料。
都统衙门颁布的第一个法令就是《天津城行政条例》，该条例对行使管辖权的第四项规定就是“清理中国政府和私人放弃的动产和不动产，编造清单并且采取必要的保护措施”[2]1。条例还规定洋人在都统衙门的管辖区不享有所谓的治外法权，“违反条例的外国人应予逮捕，并立即作出讯问笔录，并在24小时内将被逮捕的外国人送交所属的军事或领事当局”[2]2。正因为条例有保护私人财产的规定，才使得征地开发纳入了法制轨道。比如1900年12月12日的第81次会议，针对英国占领军司令坎贝尔想在天津东南军械所附近设置靶场一事，都统衙门的答复却是“如不付给房主赔偿费，本委员会无法让居住在那一带的居民搬迁……如果英国当局愿意承担该项费用，临时政府将做出概算，并可以负责民房的拆迁工作”[2]110。在清理财产的过程中，都统衙门还向能够出示财产证明的人发放房产证，并登记注册，这也保证了日后的拆迁工作能平稳地运行。
二是税收体制的建立。征地工作没钱寸步难行，强拆必然导致发生后果无法预料的群体事件。都统衙门为了榨取天津人民的财富，建立了一整套完善的税收制度，并成立财政管理小组委员会来严格管理税款的使用。税种的数量，征税的比例，我们从1900年9月10日召开的第32次会议上能完整地看到。诸如入市税、所得税、执照税、码头捐，等等，都有详细的规定该如何收取。凭借这一制度，都统衙门迅速聚敛了巨额财富。从1900年11月到1902年8月15日，共抽税白银达二百七十多万两。[3]然而，值得一提的是，会议纪要对都统衙门的每一笔财政收入和支出都有详细记录。几乎都统衙门的所有会议，都记录有关于财务汇报和使用的内容，而这笔财富除维持日常行政支出外，大部分却被用在了城市基础设施和公共工程建设上，征地拆迁补偿费就是其中之一。后来都统衙门在权力移交给清政府时，将所有的收支明细账目，以及存款余额都一并交给了袁世凯。天津的城市改造既在短短两年取得突飞猛进的成就，还能做到账目上有剩余，社会秩序相对安定，这与完善的税收体制带来强有力的财政支持是分不开的。
三是合理的补偿价格与相对人性化的征地规定。纵观都统衙门治津的两年历史，城市改造与征地拆迁是平稳运行的，几乎难觅暴力拆迁和抗拒执法的案例。这主要归功于其合理的补偿价格，照顾到了各被拆迁户的利益，从而减少了拆迁工作的阻力。
比如1900年11月24日，都统衙门第73次会议讨论了为建造沿河马路所需支付给拆迁民房的地皮征用费用问题。由司库、汉文秘书和司法部长三人组成小组委员会，审核由林德提交的沿河房屋估价报告，再提请全体委员会议通过。该会议制定了三种补偿办法：一是土地置换，即在其它地方免费划拨给被拆迁户同等面积的宅基地；二是按全体委员会批准的标准来确定被拆迁房屋的房价；三是各类宅基地皮均以每亩白银75两支付征地费。这里我们不得不承认，每亩75两白银的征地补偿费，在当时国际银价大涨、清政府收紧银根的金融环境下是非常可观的，而且具有很强购买力。所以我们看到后来被拆迁户在向都统衙门提交有关拆迁事宜的请愿书中，只就拆迁的时间安排与具体土地置换的位置问题表达了意见，并没有对75两白银的拆迁费讨价还价，说明这是当时被拆迁户都比较认可的价格。
说起相对人性化的征地规定，我们可以从1900年11月19日，都统衙门召开的第70次会议上看到。该会明确规定：“凡因修筑道路须拆迁民房，均须提前一个月通知房主”[2]84。此规定有利于被拆迁户有充裕的时间安排后续事宜，并且这项规定是得到认真贯彻执行的。比如前述的被拆迁户递交请愿书事件，在1900年12月10日的第80次会议上得到明确答复，虽然否定了被拆迁户提出的不在冬季搬迁的请求，但却肯定了被拆迁户要求提前知道置换土地的具体位置，以便搭建临时过渡房栖身的要求是合理的。[2]109于是会议命令路政官必须尽早通知搬迁户置换土地的具体位置。还有就被拆迁户提出的地段不同补偿价格也应有差异的问题，虽然没得到都统衙门的首肯，但在1901年1月26日召开的第99次会议上，还是作出决定：“……坐落在护城河与道路之间的房屋主人的名单已交给林德先生。委员会命令，上述房屋在新命令下达之前，暂不拆除。责成沿河马路工程小组委员会对紧靠城墙必须拆除的房屋的赔偿问题提出意见”[2]154，这说明当局还是重视了被拆迁户的意见的。合理的补偿价加上相对人性化的征地规定与执法手段，使得征地工作畅行无阻。老百姓用带有抵触的情绪接受了天津城没有城墙设防的现状，同时又以开放包容的心态配合着侵略者对城市的改造建设，这就是历史真实的两面性。
三、天津都统衙门征地措施的当代启示
当前我们仍处在房地产行业高歌猛进的时代，经历着黄金十年的地产行业，在为国民经济发展贡献巨大力量的同时，也暴露出不少现实问题。征地拆迁便是其中饱受诟病的问题，诸如强拆、钉子户等事件屡屡见诸新闻媒体，甚至对政府的公信力产生了很大的负面影响。因此，我们研究清末天津都统衙门主导天津城市改造的历史，对我们当今城市基础设施建设与改造工作的顺利推进有着重要的启发意义。
20世纪初的中国，民变风潮席卷大江南北，而天津却能在外国占领军的刺刀下，相对安定地进行城市建设，似乎成为一个远离民变风潮的避风港，这种鲜明的反差本身就值得让人去思索其中的缘由。仅就征地开发问题来说，我们不得不承认占领军当局所采取的措施是有成效的。其体现着西方法权精神的《天津城行政条例》，在事实上影响着城市生活的方方面面。一个占领军司令想建靶场的要求都能被拒绝，正体现着条例明文规定保护私有财产的严肃性。征地工作的展开，都是围绕着条列的具体规定来执行的。而有法可依正是保护私有财产严肃性的必要前提。而一个合理的征地补偿价格规定的出台，也是这种严肃性的具体体现。所以，能否创造一个成功的地产开发案例，必须得益于法制社会的建立。传统中国社会政府的财税收入主要来自农村，城市市场管理和税收并没有成文法一类的制度。“津中厘捐局向无定章，司事、巡丁遂得上下其手，不论价钱贵贱，但视其货来源，渐行加捐”。[4]320而都统衙门以成文法的形式，在天津建立了近代中国第一个完整的税收体制，它使得税收从征收到开支的整个过程都做到有法可依，其中的现实意义是不容忽视的。
法权，不仅是对某些人肆意妄为、独断专行的否定，更在于从规章制度上保证了工作程序的阳光透明。有了“法”这个前提，征地工作的一整套程序也就有了保障，而不仅仅是摆设。还是以都统衙门对沿河马路的拆迁工作为例，1901年元旦刚过，当局就派人去勘察现场，审核估价报告，对登记拆迁户的造册工作进行现场监督。然后将需要拆迁的房屋逐一绘图，标明房主和面积，一式两份，都统衙门和房主各留一份。之后再按约定的条件把置换的土地逐一通知有关房主，分批分配。待估价报告审核完成后，都统衙门就发布告谕通知被拆迁户在何时、何地领取补偿金，一个月后再向这些户主发放由公共工程局签发的交换用地证书，汉文秘书做好登记。接下来的工作在1901年1月22日的第97次会议上得到具体落实，“公共工程局长受命把因建造沿河马路而被拆掉房屋的搬迁户名单通知司库，待工程小组委员会批准沿河马路工程预算后，即尽早向房主支付赔偿费。汉文秘书奉命张贴告谕，把因工程需要而拆迁的房屋通知房主本人，并要求在2月1日前，将房屋自行拆除，逾期不拆者，公共工程局将派人拆除”[2]148。从保存至今的会议纪要上我们能看到，都统衙门日后开展的其它公共工程建设的征地工作都是按照这种程序模式进行的。工作程序上的阳光透明，保证了征地补偿金的每一文钱都按时按量发放到了拆迁户手中，很好地维护了法制的严肃性。在征地过程中，公共工程局和汉文秘书的职能被凸显了出来：前者具体负责工程的勘察、绘图和预算等工作；后者负责与被拆迁户的具体沟通事宜，是政策下达与民情上传的媒介，是事实上的政府代言人。公共工程局的工作为都统衙门的城市规划提供了决策依据，而决策又通过汉文秘书传达至民间，保障了官民之间的信息沟通与交流。1902年，都统衙门又建立了田产局，颁布了天津第一个城市土地管理章程，规定卖方只有将土地平面图附在地契上，交工程局签发，经田产局核实后才能办理过户手续。该规定开创了政府管理城市土地的先例，田产局可以在一定意义上视为近代城市房地产管理机构的雏形。[4]321
合理的补偿价格，既表明了估价工作的科学性和严谨性，也成功地避免了当局与拆迁户的对立。在某种意义上可以说，补偿价格是征地开发能否顺利进行的关键。补偿价格涉及百姓切身利益，处理不好会引发群体事件，甚至是社会危机。在项目建设上政府不仅要量力而行，更需要构建好一个完善的税制系统来给予财政保障。我们看到，天津都统衙门着眼工商实业，不靠卖地为生，几乎是在扮演一个非盈利性的角色来主导征地拆迁工作，在其眼中，地产开发是一种公益事业。比如上述的天津城沿河马路改造工程，连同征地费用一起核算，在1901年1月10日的第92次会议上，公共工程局上报的花费款额是白银15768两[2]136。随后在次日召开的第93次会议上，都统衙门决定工程就按该价格转让给中国和日本的承包商来负责施工。这个工程不仅仅是拆迁筑路，后面还有商业规划等一揽子项目。按现在的话讲，都统衙门自身就是一个大开发商在一步步推进工程进度，因而《会谈纪要》也就看不到有关土地出让金的记载，倒是对各种税的征收记录得非常详细。合理的补偿价格是经过多方论证的结果，不仅加快了工程施工的进度，还带动了商业投资的进驻，以及政府财税来源的扩大。拆毁天津城墙、扩建沿河马路工程，是都统衙门在天津全城绅民的一致反对声中开展实施的。然而，工程进展却很平稳，没有引发民变事件，这在很大程度上是得益于当局所扮演的这种非盈利角色的，它确实照顾到了大多数人的切身利益。都统衙门统治天津的两年也是大搞公共建设的两年，从其公共建设中，我们看不到土地财政的影子。从《会议纪要》上可以看到，维持当局正常运转所需的财政支出基本来自工商税收，而非土地出让金。这种非盈利的角色定位，对我们今天的城市公共设施建设仍有一定的启发和借鉴意义。其也促使我们对今天的房地产经济提出一个新问题，那就是，地产行业走过黄金十年的大发展后，政府能不能扮演非盈利角色来定格该行业的未来走向？
与清末天津都统衙门开发地产的行为相比，我们当前政策上的最大差异，也是我们面临的较大问题，就是土地财政问题。市场经济是讲究政企分开的，政府不再承担开发商的企业行为。由于国家实行的是土地国有制，加之20世纪80年代以来，不断推进的有偿使用土地制度的改革，使得征地工作的开展往往靠的是地方政府的公权力以及专政机关的力量来推行。各地方政府往往用低价收购农民土地再转而高价出让给开发商的办法，去赚取高额利润。而在征地过程中，地方政府又大多依据国务院的《拆迁补偿条例》，而非全国人大颁布的《物权法》来执行。《条列》的补偿标准往往是用事实上的行政定价手段来代替市场定价，被拆迁户缺少自己的话语权，交易不公平的现象时有发生。土地出让金虽然属于地方政府的预算外收入，但在一些地方，却成为政府收入的主要来源，以致许多地方政府养成了依赖土地财政为生的习惯。“地王”频出成为媒体竞相追逐的焦点新闻，土地财政自然也是高房价的幕后推手之一。面对高房价困局，中央宏观调控的手段无论是动用利率杠杆，还是酝酿出台房产税，都只停留在提升交易成本的层面。这些提升都容易转化为购房成本，最终由购房者来承担，造成房价越调越涨的局面。而在金融综合改革尚处实验期的现阶段，银行存款准备金率的提高又无疑把中小企业推入了融资难的困境。所以，要实现我国当前房价的理性回归，就必须治理土地财政，征地问题的实质就是土地财政问题。政府卖地为生的现状不改变，只会增加宏观调控的阻力。高房价困境不破局，就必然制约城市发展的潜力。借鉴历史上天津都统衙门所扮演的非盈利角色的经验，对现阶段实现地产宏观调控的目标是有帮助的。
最后，我们还想谈谈执政当局与民间的上下沟通问题。由于列强间的权利制衡作用，天津都统衙门内部没有哪个国家能一家独大，这在客观上为西方近代民主化的城市管理经验引入天津市政建设创造了有利条件。从都统衙门的《会议纪要》中能看到，少数服从多数的原则一直得到了较好的贯彻执行，也因此我们发现，在征地拆迁的过程中，来自民间的信息反馈与决策当局的沟通渠道一直是畅通的。当局有事前的通告及具体的征地细节呈现给公众，而公众也能通过本地士绅将自身诉求上达当局，所有问题与矛盾在工程开工前就已经得到解决。《会议纪要》中没有关于钉子户问题的记载，两年间持续不断的公共建设，几乎没有来自被拆迁户的阻力。这说明了保持当局与民众沟通渠道畅通的重要性，同样值得今天的我们去认真反思。官民之间沟通渠道的畅通，更能体现执法的人性化。从《会谈纪要》中可以看出，历史上天津都统衙门的公共建设是比较重视来自民间的声音的。征地拆迁是一个系统工程，同时还是矛盾累积的高发所在。如何建立让群众能顺利表达自己利益诉求的沟通渠道，是各级政府无法回避的现实课题。与民众的沟通渠道不畅，就容易导致城市的建设与发展阻力重重。我们既然提倡执政文明，就不能损害群众利益。损害群众利益搞建设，自然与建设和谐社会的目标相背离。天津都统衙门近代民主化的城市管理手段，至少能为我们当今建设城市文明提供一个鲜活的样板，即：要创造一个成功的地产开发案例，还必须重视来自草根阶层的声音，保持与草根阶层畅通的沟通渠道。
虽然天津都统衙门镇压义和团残部抵抗力量的手段是残酷的，以致积累了相当多的民怨，但不能否认的是，其治理天津的两年也带给了天津一个相对安定的社会环境，以及一个初具西方早期现代化模式的城市面貌。天津都统衙门推行的许多措施（比如警政、税制等）以及未完成的工程建设，都被后继的袁世凯所继承和借鉴，并一一具体落实。天津在成为近代中国第一个没有城墙设防的城市的同时，却也不自觉地走上了近代城市化发展的道路。20世纪的头20年，天津能在警政建设、工商投资、教育卫生等事业上成为全国之翘楚，应该说，是得益于天津都统衙门这两年大规模基础设施建设以及制度安排的。
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Urban Public Infrastructure Construction by Tianjin Dutongyamen
Authority in the Late Qing Dynasty and Its Inspiration
Abstract：Land expropriation could be the starting point of putting city development plan into practice. Dutongyamen Authority ruined the city walls and built roads for security need. It started modern infrastructure construction in Tianjin. Legal system， tax and land price were the three carriages. They effectively promoted the progress of project construction and the stability of social order. Legal system guaranteed the land expropriation to the right way. Tax was the material guarantee of land expropriation. Reasonable compensation price was the important means to reduce the conflict between official and people. It still has realistic directive significance on today's real estate development. Government should play a non-profit role to guide the trend of real estate industry. To creat
Key words：Tianjin Dutongyamen Authority； compensation price； tax system.