依法治国视阈下的依规治党问题浅谈

一、依规治党的内涵与价值定位

建设法治国家是中国特色社会主义政治发展的基本目标，是国家治理现代化的正确轨道。法治国家要求全体社会成员应树立宪法绝对权威和法律至上之信仰，通过法律保障权利的行使和规范权力的滥用，最终实现社会公平正义和民众平等参与。而其中，党的领导是根本保障。党的领导不仅要求党在推进社会主义法治建设的进程中，要将法治的思维和方式深度融入治国理政的内在逻辑之中，依法执政，严格禁止任何超越宪法和法律的特权，而且要求党在自身的政治组织生活中严格贯彻法治理念和法治要义，用更高、更严的党内标准来调整关系、规范行为，从而为依法治国提供坚实的支撑与持久的动力。依规治党是我们党对依法治国内涵认知深化的重要标志，也是法治思维贯穿治国理政全过程的集中体现，其科学透析了全面深化改革背景之下全面从严治党与全面建设法治国家的交互关系。作为执政党，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党的领导是法治建设最根本的保证。党自身的管理制度、领导方式、工作机制能否按照法律要求做到内容科学、程序严密、配套完备、运行有效则高度关乎整个国家法治进程推进的质效。

因此，治国必先治党、治党必须从严、从严必立法度。党的十八届四中全会确立4+1的法律体系建设(即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系)，集中彰显了党领导法治建设的坚强决心和科学态度，也高度体现了党坚持依法治国、依宪治国、依法执政、依规治党的内在统一。依规治党究其实质是法治思维在党内生活和管理中的延伸与落地，即以党内法规规范组织运行，以党内法规引导领导方式，以党内法规保障党员基本权利，以党内法规惩戒各类违规、失当行为。通过搭建整体化的制度框架和惩防体系，旨在塑造一个信仰坚定、作风纯洁、清正廉洁的无产阶级政党，确保其在法治建设的道路上切实发挥引领和示范的作用。

二、依法治国与依规治党逻辑关系之界定

党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出了整体的战略部署，要求将法治思维和法治方式贯穿于治国理政的全过程。通过搭建依法治国、依法执政与依法行政系统推进的完整框架，对依法治国、党的领导、依法执政、依规治党等重大问题边界进行了科学的厘定。

(一)宏观框架党的领导、依法治国与依法执政的三维联动。全面推进依法治国关键在党。党的十八届四中全会强调党的领导是社会主义法治最根本保证和内在要求。把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。宪法确立了中国共产党作为社会主义事业领导核心的地位，而全面推进法治建设、落实法治理念和要求则成为宪法、法律为我们党确定的基本领导范畴和治理任务。在我国，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国是有机统一的。国家的宪法和法律是人民群众意志的体现，也是党的主张的体现。执行宪法和法律，既是按广大人民群众的意志办事，也是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障。党要充分发挥自身领导者和组织者的作用，通过法定的制度和程序将人民的利益诉求、权利主张上升为国家法律，实现人民当家作主有法可依、有据可循，并规范、控制国家权力服务于公共利益，严格依法办事和确保法律实施。基于此，三者的互动逻辑应是：党的领导是人民当家作主和依法治国的前提保证，人民当家作主是党的领导和法治建设的根本目的和主攻目标;依法治国是党领导人民群众，依靠宪法、法律治理国家的基本方式;依法执政则是依法治国的必然要求和具体落地，是党领导能力不断提升、优化的重要标志。因此，坚持党的领导是依法治国的应有之义，全面推进依法治国亦是加强和改进党的领导方式和执政能力的根本依托，二者的科学复合则集中体现在党的依法执政之上。依法执政首先要求党必须依据宪法和法律治国理政，科学立法、严格执法、公正司法。党员尤其是领导干部要带头遵守法律、依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

同时，按照法治和宪法的要求处理好党与各国家机关的权责关系，切实推进国家管理和社会生活法治化。其次，依法执政要求执政党内部的运行和管理同样要严格纳入法治化和制度化的轨道之中。加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制、机制，形成配套完备的党内法规制度体系，实现党组织内部管理和运转的制度化、规范化和程序化，确保全体党员依章依规行使权利、履行职责。由此可见，党的十八届四中全会进一步深化和拓展了依法执政的内涵，高度强调依法执政要牢固秉持国家事务的处理法律至上和党内事务处理党规至上双重理念。党的领导、依法治国和依规治党共同统一于我国社会主义法治建设的实践中，其间唯有让党内法规既符合宪法法律又符合党章要求，方能保障党的纯洁性与人民性的高度统一，真正做到党在法内而非党在法上或党在法外。

(二)微观变量依法治国与依规治党的二元交互。党的十八届四中全会在确立社会主义法治框架的4+1法律体系建设中，突破了传统意义中法的范畴，明确将党内法规纳入依法治国的范畴之中，廓清了长期以来将党内法规排除法外或确定软法的认知缺陷，为党的依法执政提供了充足的法律依据，对全党厉行法治提出了更高的要求。据此，我们认为：

1.依规治党是依法治国的内在要求。在我国，党的领导和社会主义法治的本质是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导也必须依靠社会主义法治，二者的辩证关系的集中投射便是依法治国和依规治党交互关系。一方面，依规治党是党领导依法治国和提升执政合法性的基本保障。党作为社会主义事业的领导核心和全国人民利益的忠实代表，领导人民制定法律法规，其自身的建设和法治化管理水平直接关系着党对国家各项事业领导的质效，高度影响着法治在治国理政中主导作用以及依法治国总目标的实现。党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要内容，对于加强和改进党的领导方式和执政方式，确保党在宪法和法律中管理和活动，实现法治理念、法治精神、法治思维在党内政治生活中的贯彻发挥着基础性支撑作用。

因此，加强党内法规建设的根本目标就是要实现执政过程制度化、法治化和规范化，保证党在法律的框架下运行和管理，其内部的工作、活动和党员行为严格遵循法律规定和法治要求。另一方面，依规治党亦是按照法治要求确定党执政角色和行为边界的根本依据。党要在宪法确定的治理框架中准确找寻角色定位并明确权责清单，就必须持续完善自身的法律体系建设，科学构建党组织与立法、行政、司法等部门的法律交互关系，制度化地规范党员尤其是领导干部的权责体系。打造宪法、法律以及党章、党内法规的良性衔接机制，严格禁止党内任何违宪或超宪的规定和行为的存在，设置党员干部依法办事和依规执政的双重法律责任，确保党的领导和组织管理始终运转在法治的轨道之上。

2.依规治党是依法治国的引领延伸。治国必先治党。依规治党不仅是依法治国的重要内容，也是依法治国的科学引领和深度拓展。首先，依规治党引领依法治国。邓小平曾经指出，没有党规党法，国法就很难保障。党领导人民制定、执行宪法和法律，其自身就必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法，唯有如此方能持续增强自身执政权威和政治合法性。如何保障党在法治的框架下组织和管理，依法治党、加强党内法规建设和强化刚性约束便成了必然的选择。为此，既要实现法律红线不能触碰、法律底线不能逾越，更要运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。依规治党旨在增强党依法、依宪执政思维和能力的提升，实现党内生活的良法善治。为此，要将党内法规切实置于宪法和法律的规制之下，彻底改变党内依靠行政命令和红头文件调整关系和管理事务的传统做法，将党内法规作为党的各种活动的根本准则和尺度，作为判断党组织管理以及党员行为的是非标准，作为处理党内矛盾的基本依据和策略。通过党内民主、法治驱动法治中国、民主政治乃至法治政府、法治社会的全面建设。其次，依规治党是依法治国的延伸。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员干部带头遵守国家法律法规之要求，为党内法规延伸拓展、以依规治党引领依法治国提供了现实路径。在我国，宪法和法律是对公民行为规范的基本准则和底线要求，而执政党成员作为公民中的先进和优秀分子，其对宪法和法律的认同、敬畏程度，其依法行使权力和履行职责的状况则直接关系着国家法治的水平和对社会的垂范效应。尤其是一些党员干部身居重要的领导岗位，担负重大公共职责，行使关键的公共权力，这便更加要求他们不仅要遵法、守法，运用法治思维和程序解决问题，而且要严格依据党章和党内法规约束自身的行为，规范领导和管理。依此逻辑，党规不能超越国法之上，但党规的制定必须比国法更为严格和具体。党内法规应当设置高于法律的行为标准，党员和领导干部应当接受比普通公民更为严格的法律约束。那些在法律中没有明令禁止的行为;那些尚未构成违法但违反道德约束的行为;那些违法情节轻微可以免于法律责任的行为，均会纳入党内法规体系调整之中，依然会受到严厉的追究和惩处。因此，凡违反国家法律者，必违反党内法规，应当追究国家法律和党内法规规定的双重责任。与此同时，通过健全和完善党内法规还可对党内领导体制、执政权力运作以及监督责任机制等做出刚性规范与制度安排。依法治国、依宪治国最集中的表现便是依法执政与依法治权，而作为执政党内部的领导与管理，国家法律法规往往难以做到尽数调整，因此，党内法规与法治体系的对接便异常重要。唯有通过党内法规特有的规则、结构和程序对其严密规制，方能达到制约权力、落实责任、维护稳定的功效，真正地将权力关进制度的笼子里，实现党内无特权、权力无交易。此外，严密的行为规范和严格的执行落实亦会持续增强各级党组织和领导干部的规则意识、程序意识，促进其更加自觉地依法执政、依规用权，推动形成良好的党风，并用好党风促政风、带民风，营造整个国家气正风清的管理氛围。

三、法治视阈下依规治党建设的路径分析

党的十八届四中全会对加强和改进党对全面推进依法治国的领导以及从严治党提出了整体框架和实施路线。为此，党内法规建设应深度融入此框架并与法治建设的各大体系协同配合、稳步推进。

(一)搭建党内法规建设的基础架构。全面推进依法治国战略重点在于党的领导，依规治党是党加强、改善领导与提升执政权威的根本保障。依法治党中的法既包括国家宪法、法律，更指以党章为核心的党内法规体系。事实上，党内法规是一个历史形成的、约定俗成的概念，指的是规范党内工作、活动和党员行为的党内规章制度。党内法规的建设和完善旨在确保党建设的各个方面、领域、程式等完全运转在制度规范的轨道之中，真正实现党内生活的法治化。而要达到上述目标，一方面，要将党的组织体制、领导模式、权责要求、运行过程等重要环节进行制度化的确认，规范党的政治领导、思想领导、组织领导，实现科学执政、民主执政和依法执政的有机统一。另一方面，通过一系列党内行为准则的制定，厘清党组织和党员干部的权力(利)、义务的范围、边界，防止、控制公共权力的不正当行使和滥用，通过制度安排和惩戒追责相结合消除权力交易、权力异化而导致的各类腐败行为。其中，基础性和先决性的工作首当其冲便是党内良法的建设，唯有良法方可保障善治。

1.党内法规的实体内容必须高度遵循和符合国家宪法和法律的规定，如有与宪法和法律相抵触的必须即行改正或撤销。在公开、民主之基础上，科学立法规范党组织的权责关系，捍卫党员的权利和自由，控制权力越位和滥用。同时，党内法规在内容规范方面要严于和高于国家法律法规，为党和党员干部确定更高的行为规范和守法责任，坚决反对和惩戒任何有损于国家主权、人民根本利益的特权行为和违规行为，激发全社会对法律的信仰和法治权威的认同。

2.党内法规的程序要求和制定规则要法治化、制度化。长期以来，我们一直忽视党内法规制定工作的法治化，对制定党内法规的主体、具体程序及审查环节等都缺乏系统的规定。为此，要将党内法规的制定程式、权限、步骤严格置于法治的规范之下，严格按照科学的程序和规范的权限制定和完善党内法规，用程序正义保障实体正义，确保党内法规真正做到内容切合实际、制度配套完备、运行顺畅有效。

3.党内法规的建设重点应明确放在权力的规范制约和党的纯洁性保障之上。党内法规建设具有先导性、指引性与源头性等特征，其不仅能够正向明确规定党执政目标、权力边界、内容范畴等，更为重要的是亦能从反向构建权力行使的制度笼子和底线框架。坚持党内法规的建设重点，系从源头进行治理和防控，即通过整体化的法规框架设计，打造权力分工、制衡和监控的体制机制;通过严密的惩防体系构建，防止、打击各类权力异化和权力交易腐败行为;通过规范的行为模式和法律后果的确定，遏制党内各种形式主义、官僚主义、享乐主义与奢靡之风，最终确保党员干部思想纯洁、队伍纯洁、作风纯洁、清正廉洁，持续巩固执政基础和领导地位，提升自身统揽全局应对风险挑战的综合能力。

(二)优化党内法规自身体系建设。党内法规是执政党自我管理、自我约束、自我进步之利器，是提升中国共产党执政能力最坚实的保障，也是依法治国、依法行政的重要支撑，其自身的制度建设和机制创新对于其各项功能的彰显意义重大。长期以来，我们党高度重视党内法规自身体系设计和体系优化。然而，党情、国情、世情的不断变化以及国家全面深化改革进程的加快，向党内法规的立改废以及增减、编纂、清理等工作提出了更高的要求。那些与现实发展已经滞后、脱节，或与宪法、法律以及党章不一致、相抵触的相关党内规定和制度就必须予以及时清理和废止。2013年5月以来，我们党依据《中国共产党党内法规制定条例》的基本要求，构建了党内法规的清理机制。针对党内法规制度繁杂、新旧并存、体系缺失、协同度低、操作性差、碎片化等特点，对党内法规与内外环境不适应、不协调、不衔接、不一致等四不问题进行了一揽子的集中解决。经统计，清理涉及我们党1978年至2012年6月间中央制定的所有法规和规范性文件，被废止和宣布失效的约占40%，停止如此众多党内法规和规范性文件的效力，高度彰显了党中央改革的决心和信心。党内法规和规范性文件的清理是党的制度建设的重大进步，也是党建制度化、规范化、程序化的重要标志，对于实现把权力关进制度的笼子里，强化从严治党、依法执政、依法治国均意义重大。而要持续推进党内生活法治化并通往依法治国，党内法规的自身完善和建设则务必做到长效化、机制化，即一定要将党内法规制定、发布、废止等全过程置于制度化、规范化的轨道之上。

1.建立和完善党内法规立法的基本框架，制定并严格实施党内法规的《立法法》。随着《中国共产党党内法规制定条例》以及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的公布和实施，为党内法规建设和依规治党提供了基础的制度规范和程序保障，确立了党内法规制定依据的一系列原则与精神，如党内法规与宪法、法律的交互关系;党内法规起草制定如何遵循的民主化、科学化之原则;红头文件与党内法规备案审查要求，等等。

2.确立党内法规建设的基本目标和推进要求。党内法规建设是依规治党必须抓好的全局性、长期性和基础性的工作，因此就必须明确其目标导向与推进要求。中纪委十八届四次会议对党内法规建设提出了明确的时间表和路线图，即确保到建党100周年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，通过明确的目标和要求将不同内容、不同位阶、不同领域的党内法规统揽起来，彼此促进、相互衔接，减少制度规范间不必要的内耗，实现良性运转与系统规制。

3.形成清理和备案审查的长效机制。要按照三个工程的要求系统推进：一是基础工程，通过全面集中清理摸清党内法规的现实家底，这是关键的一步;二是系统工程，通过清理维护党内法规的协调统一;三是战略工程，通过清理有利于明确下一步党内法规体系建设的方向、重点和着力点。通过多种清理编纂方法的综合并用，实现党内法规维护管理工作的经常化、制度化、规范化。同时，亦要持续加强党内法规的监督和备案工作。除严格备案审查党内法规外，还要加大对党内规范性文件的审核力度，尤其完善党内规范性文件的监督机制。改变过去备案审查只重形式而忽略实质的监督缺失，确立科学的审查原则和标准，对权力行使的合法与合规性进行实质审查，切实防止权力滥用和权力异化。加强党内法规与国家法律之间备案审查衔接机制的探索，确保法律和党内法规得到一体尊重和有效执行，完善衔接的制度设计，保证衔接效果。

(三)健全党内法规的运行保障机制。通常而言，依规治党运行的基本保障要素包括：党员干部自觉认同党规党法，树立党内法治思维;组织制度化的执行党内法规的规定以及对违反党内法规的行为有效抵制和严厉惩处，等等。这便必然要求在依规治党的建设中做到正向规制、反向惩戒与教育引导等多元机制的综合应用和整体联动，唯有如此方能持续优化党内法规科学运行的保障体系，确保党内法规落到实处。

1.正向明确重点领域和关键环节，明确边界和责任。党内法规制度约束和责任落实的首要内容是明确党员和领导干部的政治纪律和政治规矩，从严规范党的政治生活。按照党中央提出的加强党自身建设的新要求，政治纪律是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性规则。规矩则是刚性和软性的合集，既包括党章、党纪、国法这样的硬性约束，也包括党的优良传统、工作惯例等软性的未成文的内容。党内法规要将严明政治纪律和政治规矩作为调整重点，确保党要管党、从严治党、正风肃纪、责任落实，为全党增强政治自觉、规范执政行为、强化政治担当保驾护航。其次，党内法规应切实保障党员的基本权利和主体地位。依规保障党员基本权利是党内政治生活民主化的基础。为此，党内法规应切实保障党员的基本权利和主体地位。依规保障党员基本权利是党内政治生活民主化的基础。为此，党内法规应切实强化党员的主体法律地位，落实党内代表大会、选举、决策和公开等各类民主保障制度;明确党员权利的实体种类、行使方式、实现程序;细化保障机制和措施，落实保障责任，切实增强党员对党内法规的信仰和遵从。再次，党内法规还应加强作风与监督机制的长效化建设。党的作风建设是党建的永恒主题，党的十八届三中全会提出改进作风建设常态化的要求，强调常态化的关键在于制度化，这便为党内法规的建设提供了新的着力点。党内法规应当将作风建设的要求及时上升为法规和制度，实现作风建设规范化、细化和操作化。对于四风中存在的行为给予严厉的惩戒，为转变作风、文风、会风提供制度支撑。规范调查研究、财务管理、选人用人以及政绩考核等制度要求和责任追究形式。同时，党内法规还要完善党内监督制度，创新组织制度、保障监督主体权限、改进监督方式方法、落实监督问责机制，确保实现干部清正、组织清廉的目标。

2.严厉惩处违反党内法规的各种行为，加强反向约束。党内法规旨在为党员和领导干部打造一套更加严格和广泛的行为约束机制，即只要党员的行为有损于社会公众的根本利益、违背执政为民的宗旨要求、有损全面深化改革的进程和社会的公平正义、公序良俗等，就必然纳入党内法规的追责体系之中严加惩处，从而集中体现党内法规的权威性、执行力与适用度。同时，完善党内法规，还要重拳打击各类腐败行为，做到零容忍。实现党内法规和国家法律的科学互动与相互衔接，搭建中国特色的腐败惩治体系和权力制约监督体系。坚持用党内法规打击、惩戒党内各种腐败行为，保持惩治腐败的高压态势，切实做到依法依规查案、办案、追责。既坚决查处发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件，又着力解决发生在权重身边的腐败问题，严肃查处损害群众利益的各类案件。

3.增强党内法规的公信力和影响力。党内法规是让全体执政党成员沿着依法治国道路迈进的昂扬军令，广大党员干部应当踏准节拍，统一正步、率先前行。为此，应当通过长效化的教育引导，强化、固化党员尤其是领导干部学习、遵守和践行党内法规的思维和习惯。提高领导干部运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，坚决反对特权思想和特权文化，坚决追究党员领导干部干预司法活动、插手具体案件的行为，并把依规治党纳入各级领导班子和领导干部政绩考核的体系之中。大力弘扬法律精神和建设法治文化，保证全体党员高度信仰党内法规、模范遵守党纪国法，严格依法依规办事，自觉反对和抵制各种违背党规党法的行为，并与违反党内法规的各种行为作斗争，绝不以言代法、以权压法、徇私枉法。此外，党内法规作为法治国家建设的特殊保障资源，还要创新机制持续拓展其影响力和延展性。作为社会主义事业的领导核心，党的领导行为、执政行为、管理行为、用权行为必定会广泛延伸到社会公共管理的方方面面。

因此，其内部法治思维、法治精神的养成必然对外部治理模式的变迁产生深刻的影响，可为整个国家依法治国产生示范先导功效，可为依法治国破解思想困境、营造良好舆论、锻造合格主体，客观上完成依法治国的前期训练、初步试验。因此，要以依规治党为切入点，切实推进党内法规制定的科学化、民主化、制度化;党内法规执行的规范化、公正化和公开化，实现用党内法规凝聚共识、规范行为、化解矛盾、维护团结的目标，并将其推而广之，深度引领法治中国、法治政府和法治社会的三位一体的伟大建设。