论“依法治国”的宪法效力
那么，一个尖锐和有意思的问题是：“中华人民共和国实行 依法治国，建设社会主义法治国家”这一宪法规范所确认的是形式法治还是实质法治？而且在它所处的同一条文中，同时出现了“刀制”和“水治”，（注：值得注意的是，第五条第二款：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”这样在同一条文中，同时出现“依法治国”，“社会主义法治国家”，“社会主义法制”不同提法，就显示出价值取向的双重性。
）这更增添了我们对这一问题的疑虑。 首先，我们有理由相信，“依法治国”的宪法规范认同的是实质法治的精神。
前文对“依法治国”的宪法规范的涵义界定为：“中华人民共和国人民实行依法治国，建设社会主义法治国家”和“中华人民共和国政府应当根据人民的要求实行依法治国，建设社会主义法治国家”。江泽民同志十五大报告中对“依法治国”作为了科学定义，田纪云同志也指出：“我们所说的法治，不应是‘治民’，而应是‘民治’，就是人民当家作主治理国家。
”（注：田纪云：《这次修宪的意义重大》，载《人民日报》（海外版），1999年3月14日。）这些都说明， 我国宪法确认的“依法治国”应当是符合了实质法治（rule of law ）的价值取向。
其次，理论上可以对法治作形式和实质的区别，但值得注意的是，我们不能仅凭语言上和字面上就将法治国、依法治国简单地划归为形式法治，而应观其精神实质。即不能仅凭我国宪法中采用了“依法治国”，“社会主义法治国家”就武断地推论这一规定仅停留于形式法治的层次。
再次，形式法治和实质法治的确存在内涵和层次上的分野，但不能以此便将两者完全割裂了。对于法制与法治的关系也是如此。
在一个后发达国家走向现代化的历史进程中，在一个从人治向法治转轨的历史阶段，可能存在人治和法治、法制和法治、形式法治和实质法治的共存。而当今中国便处于这种情形，“中国法治的发展面临双重任务：一方面需要进一步完善形式法治；另一方面需要从价值导向上把形式法治转化为实质法治。
”（注：高鸿钧：《法治的两种类型》，载《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社，1996年版。） “依法治国”宪法规范一方面体现了实质法治的价值取向和理想追求，基于此，我们将依法治国与法治等同而探讨其价值内涵；另一方面它又保留了形式法治的迹象，基于此，在中国法治建设的实践中亦应关注从人治—法制—形式法治—实质法治的历史进程。
三、“依法治国”宪法效力的内容
（一）“依法治国”宪法规范的时间效力 法律规范的时间效力，是指法律规范在什么时候开始生效、什么时间终止生效，以及对法律规范颁布以前的行为是否有追溯力。本文侧重于分析“依法治国”的宪法规范时间效力的启动和发挥，及在此背景下中国法治建设的时间性、阶段性。
九届人大二次会议通过此次含有“依法治国”条款的宪法修正案，并予以公布施行。自此，“依法治国”的宪法效力正式启动，中国法治之路有了坚实的宪法基础和依据；自此，违背“依法治国”和法治的精神和原则，就不仅违反党的政策和基本方略，同时更是最严重的违法——违宪。
然而，是不是“依法治国”的宪法规范的时间效力一经启动，就意味着中国法治现代化的建构自然落成，人治现象从此销声匿迹、意味着中国法治现代化从此一路坦途？非也。 首先，必须注意宪法规范的特点。
有些宪法规范带有很强的原则性，“依法治国”规范便是如此，它更多地反映的是一种理想设计、发展方向和制度选择，其精神的内化和具体化，即落实到法律制度的运作当中，落实到立法、执法、守法等诸环节有一个过程。 其次，“依法治国”是由人治向法治过渡和转变的过程。
虽然“依法治国”写入宪法，应该已经发生了宪法效力，然而，其效力发挥的程度还要取决于现实的社会环境因素。目前的社会形势是：历史上形成的人治体制的一些作法、观念仍有市场，法治意识淡薄，法律体系和立法技术仍有待完善和提高，宪法权威没有真正树立，宪法监督保障体制仍不完善，行政机关滥用职权、腐败现象时有发生，司法机关徇私枉法、执法犯法也并未杜绝等等。
这种现状决定在今后一段时期内我国将处于人治与法治、法制与法治、形式法治与实质法治并存的局面，这是一个从人治到法治逐渐转轨的历史时期，在这一时期内“依法治国”的宪法效力的发挥应是一个不断强化的趋势。从人治到法治的抉择，党的核心人物起了决定性作用，其历史功绩不可磨灭，然而，从另一个角度来看，“由国家领导人的民主政治意识来决定中国治国思想和治国方式的作法，本身就可以说是‘人治’的反映和体现。
”（注：李林，《实施依法治国的特点和需要解决的问题》，载《法学》，1998年第9期。 ）理解这一点，我们就能理解中国实行法治，建设社会主义法治国家的复杂性、艰巨性、长期性和渐进性，就能理解邓小平、江泽民同志等党的领导核心在摒弃人治、选择法治时 的魂力 和坚定的信念。
关于“依法治国”时间效力不断 强化的过程，关于中国从人治向法治转轨的进程，有学者提出可以分为三个阶段：第一阶段是在党的领导下依法办事；第二阶段是将党的意志依法定程序转变为国家意志，由国家来负责法治建设事宜；第三阶段国家必须首先依法办事，即中国法治有一个“党治——国治——法治”的过程，与之对应的是一个“提倡依法办事——主张依法治国——实现理想法治”的过程，我国目前正处在由第一阶段向第二阶段转换的历史时期。（注：参见卓泽渊：《中国法治的过去和未来》，载《依法治国论》，李龙等主编，武汉大学出版社，1997年版。
）
（二）“依法治国”宪法规范的空间效力 法律规范的空间效力，是指法律规范在哪些地方和区域有效。宪法是根本大法，作为全国性法律适用于全国当是不争之论。
“依法治国”作为一个宪法规范具有最高法律效力适用于中华人民共和国域内亦是肯定的。但以下两个问题值得注意： 1.“依法治国”宪法规范是否适用于特别行政区 在起草港澳特别行政区基本法的过程中，有的意见指出，除宪法第31条关于设立特别行政区的规定外，其它的宪法条文规定都不适用于特别行政区。
这种观点当然是不正确的，我国宪法作为国家的根本大法，应适用于香港和澳门特别行政区。只是由于“一国两制”的基本方针，在适用时有其特点。
关于宪法在特别行政区的适用原则，有四点可以明确：
（1）宪法作为一个整体对特别行政区适用。
（2）宪法在特别行政区的适用，需要遵循“一国两制”的基本方针。（3 ）凡是宪法关于维护国家主权、统一和领土完整的规定，必须适用于特别行政区。
（4 ）在“两种制度”方面，宪法关于社会主义制度和政策的条文规定，不适用特别行政区。（注：参见王叔文主编：《香港特别行政区基本法导论》，中共中央党校出版社，1990年版，第69页；《澳门特别行政区基本法导论》，中国人民公安大学出版社，1993年版，第96页。
） 依照上述适用原则，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法规范不适用特别行政区，原因是：（1 ）“依法治国，建设社会主义法治国家”显然属于宪法关于社会主义制度和政策的条文规定，
（2）客观地讲，关于法治的进程， 特别行政区早就已经走在我们的前面，其法治现代化程度比大陆要高，不过特别行政区实行资本主义法治。而社会主义法治和资本主义法治“当然有不少共同点，例如，都要依法行事，都承认法律面前人人平等、人权的普遍性等等，但由于社会制度和意识形态的不同，在同一问题和同一原则上，它们往往有不同的甚至相反的理解。
”（注：沈宗灵：《依法治国，建设社会主义法治国家》，载《中国法学》，1999年第1期。）
（3）根据“一国两制”的基本方针，中华人民共和国政府恢复对香港、澳门行使主权后，特别行政区原有的社会、经济制度不变、生活方式不变、法律基本不变。因此，我们不能依据“依法治国”的宪法规范要求特别行政区实行社会主义法治。
2.关于从依法治国到依法治村 现在，“依法治国”的空间效力在全国各方面、各层次有被细化实施的趋势，突出地表现在各种“口号式的依法治国”不断提出和推演，如依法治省、依法治市、依法治区、依法治县、依法治乡、依法治村（还有单方面的依法治水、依法治矿、依法治路、依法治厂、依法治校等等）。从依法治国到依法治村的不断推演和细化，反映了举国上下对法治的呼唤和迫切要求，但这种提法似有泛滥化、庸俗化之嫌。
其一，依法治国之“法”与依法治村之“法”相同吗？依法治国之“法”是宪法和法律，依法治村呢？如将依法治国与依法治村等等相提并论，实质上是对法治作简单化庸俗化的曲解。对于法律规范的空间效力，一般全国性法律适用于全国，地方性法规只适用本地区，按法治的涵义和要求，法律是至上的，法律是明晰的确定的，以宪法为核心的法律规范体系完整而统一并层次分明。
依法治国是不争之论，依法治省、市还可接受，但按此逻辑形而上学推至依法治村甚至其他，看似层次分明，实质层次混淆。其二，从依法治国推演至依法治村等等，“其最终落实，实质是依法治人，所以这种观念与其说是法治观念，不如说是统治观念，它与历史上‘人治法治皆为治’的观念是一脉相承的。
”（注：徐显明：《论“法治”的构成要件》，载《 法学研究》第18卷第3期。）其三， 中国法治建设不在于口号式的狂轰滥炸，关键在于真正依照依法治国的原则和精神并付诸于实践，依法行政、依法办事等等。
否则表面上从依法治国到依法治村是对依法治国的不断落实和贯彻，实际上存在着依法治国被架空的危险。