扶贫生态移民工程与城镇化推进政策研究

一、贵州省城镇化推进与扶贫生态移民工程的内涵与联系

(一)贵州省城镇化战略的内涵

贵州省正式提出城镇化作为实现跨越发展、后发赶超的两大战略之一是以《贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划》的发布为关键节点。在明确以大力推进工业强省和城镇化带动战略作为贵州省全面实现小康建设目标的阶段性战略后，城镇化再次成为关注的焦点。

主流经济学观点认为，城镇化是工业化进程中的伴生产物，是工业化发展的必然趋势。经济发展是基础，城镇化进程是结果。城镇化是一种历史进程，其特征是以经济发展为基础，人口向城镇集中，第二产业、第三产业向城镇聚集，使城镇数量增加、规模扩大。

(二)扶贫生态移民工程的内涵

贵州省是全国扶贫开发任务最重的省份，贫困面最广、贫困度最深。目前，按照人均纯收入2300元人民币/年的标准，贵州省仍有1149万贫困人口，农村贫困人口数量居全国第一。不仅如此，其中85%以上的贫困人口集中在滇桂黔石漠化区、乌蒙山区、武陵山区等连片特困地区。改善贵州贫困人口基本生存条件，加快扶贫开发进程，事关我国全面建设小康社会的全局。

(三)扶贫生态移民工程是贵州省城镇化推进的有效实现路径

关于城镇化实现路径的分歧和争论一直贯穿于我国实际改革的过程中，以城市圈、大都市区等为区域核心的强力带动，以及针对小城镇尤其是农村的就地城镇化都在交替实践。根据《全国主体功能区规划》，贵州省黔中地区是重点开发区域，自然成为贵州省城镇化带动的火车头和桥头堡。结合实际情况，黔中地区虽然经济总量较大、人口较多，但并不能以点代面，贵州省其他区域同样面临后发赶超的伟大历史使命。因此，笔者认为，贵州省城镇化推进的过程，既要以黔中地区为带动，积极融入城市圈、大都市区等区域核心，更要针对省内多数区域实现小城镇尤其是农村的就地城镇化。后者的有效实现路径就是扶贫生态移民工程。

二、扶贫生态移民工程实施环境分析

(一)易地扶贫搬迁的成效与经验借鉴

尽管扶贫生态移民是近来才提出并实施的，但自2001年贵州省被国家列为易地扶贫搬迁试点省以来，易地扶贫搬迁总投资26. 53亿元，累计完成9. 61万户、42万贫困人口的易地扶贫搬迁任务。2014年，全省建设扶贫生态移民住房42922套，用于安置搬迁农户172000人，扶贫生态移民工作取得一定成效，积累了宝贵经验。

第一，各级党政领导高度重视，是顺利推进移民工作的有力保障。虽然城镇化是经济发展的自然结果，但要在较短时间内取得较大的效果，不可否认，党政部门的行政干预非常重要。当前，中国处于市场经济转轨并逐步完善的阶段，行政命令在资源配置过程中仍起着举足轻重的作用，经验表明，由党政部门一把手亲自抓的项目，在过程和结果上都优于单纯市场配置。

第二，科学编制规划，是有序推进移民工作的基础条件。我国城镇发展曾因历史原因等经历过无序发展的阶段，也曾陷入从GDP崇拜到城镇化率崇拜的误区。当前，我国正在稳步推进城镇化，数亿农村人口转化为城镇人口会释放更大的市场需求，这是目前改革可见的最大红利。而科学编制规划，是新型城镇化发展的主要特征之一。

第三，因地制宜，尊重民意，是稳步推进移民工作的重要前提。过去的城镇化，核心是土地运营:政府从农户手中低价购买土地，再通过土地优惠、税收补贴等方式招商引资、做大蛋糕，进而以推高房价来拉升地价，从而获得更多有关土地的收益土地收益和房地产税费，再将收益部分用于城镇基础设施建设和改善，在吸引农民向城市转移的同时又通过户籍隔离政策来减少公共服务支出。

(二)机遇和有利条件

贵州省在累积前述经验的基础上，结合扶贫生态移民的本质和初衷，在抓住机遇和利用有利条件的基础上开展有关工作，必将事半功倍。

1.既有经验的先行优势

易地扶贫搬迁实践期间，贵州省相关部门先后对70多个县100余个乡进行过深入调研，对易地扶贫搬迁曾开办多期培训班并赴省外交流，加上十余年来的实际运行，在组织领导、资金整合、项目管理、机制运行、后续产业发展等方面积累了一定的经验。

2.贫困群众的内生冲动

通过上述易地扶贫搬迁工程的实施，己搬迁移民在交通、信息、就业、生产经营方式等方面的改善能直接带来个人可支配收入的增加和生活生产条件的改善，给未搬迁群众一个清晰的示范效应。马斯洛需求层次理论告诉我们，人会本能地追求更好的物质，更丰富的精神，更高的境界。处于生态脆弱地区的贫困群众，对美好生活会有更强烈的渴求，在科学合理的宣传引导下则对扶贫生态移民工作会有更多的理解和支持。

三、扶贫生态移民工程与城镇化推进的政策建议

扶贫生态移民工程从2012年启动，计划到2020年完成。9年时间中，主要的建设任务涵盖了移民住房、基础设施、公共服务、产业发展、就业服务、土地整治、生态恢复等七项主要工作。

1.住房政策

扶贫生态移民最关心的自然是居住问题。根据规划，扶贫生态移民住房按户均80-120平方米标准执行，财政补助资金按人均1.2万元计算，以后视物价因素适当调整。房屋设计要与城镇规划相衔接，体现地方特色和民族特色。进入城镇安置的，为每户移民配套建设一个门面或摊位。这充分体现了前述工作原则，将为推动移民工作起到重要作用。

2.土地政策

由于扶贫生态移民工程是专属系统性工程，可由省国土资源厅负责统筹解决扶贫生态移民建设用地，用地指标计划应单列管理，尽可能保障。在新增建设用地土地有偿使用费环节可免收，征地的具体操作由项目所在地方政府解决。

3.就业政策

安顿好移民之后，充分给予后续的生存和发展关注，不仅能体现政府以人为本的正能量，而且能使移民有自身造血功能，既解决了移民的温饱，又维护了移民的面子。将对后续工作的顺利开展起到示范作用和关键作用。对扶贫生态移民中的青壮年劳动力可开展职业技术培训，增强其就业能力。移民子女中涉及九年义务教育的，应由地方政府教育部门统一妥善安置，保证义务教育的正常有序进行;高中适龄生，可根据实际情况进行分流，或进入迁入地高中学习，或选择职业院校免费就读。