基于我国省直管县财政的分析

财政部发布了关于推进省直管县财政改革的改革,明确提出了省直接管理县财政的总体目标,即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。

一、我国省管县财政成功试点模式

1.浙江模式。浙江省一直实行省直管县体制。具体做法是：在财政体制方面，预算内资金由省财政和县财政结算,预算外各种费用由省与市结算;在政策传达和业务指导上,市财政对县财政仍有上下级关系.1992年、1997年和2002年,浙江省三次实行强县扩权,将省直管县财政体制改革扩大到其他的方面,下放省部分省批权,赋予县大部分本应该属于地级市的经济管理权限,在一定程度上，县财政有权利能自行做出批示，使财政行政能力得到提高和加强,大大调动了县市发展的积极性。

2.湖北模式。2004年,湖北省人民政府决定：从2004年起改革原来省管市，市管县的财政体制，在全省实行省直管县(市)的财政管理体制。其基本框架是：(1)预算管理体制。由2003年为基数，确保市县双方都得利益。有省直接计算到县市，市不在新增集中县财力。(2)各项转移支付和专项资金补助。省对各项转移支付补助按规定办法直接分配到市县;省财政的专项补助资金由省财政会同省直有关部门直接分配到县市，同时抄送到市财政及相关部门。(3)财政结算。每年年终，省财政按照财政体制和有关政策规定，将结算表格及相关结算对帐数据直接下达到市县，直接与县(市)财政办理结算，结算结果抄送市财政。(4)收入报解及资金调度。各市县国库根据财政体制规定，直接对中央，省报解财政收入，同时，省财政直接确定各县市的资金调解比例，预算执行中的资金调度，由省财政直接拨付到市县财政。(5)债务举借和偿还。就历史债务的处理.2003年以前的政府和财政部门举借的债务不再重新办理手续。由市县根据有关规定归还省财政。到期不按时归还的，由省财政通过结算对市县扣款。就新增债务的管理。从2004年，各市县经批准举借的债务，分别由市县财政直接向省财政办理有关手续并承诺偿还，到期后不能按期偿还的，由省财政直接对市县进行结算扣款。

3.广东模式。县域经济落后是广东经济发展的短板，全省68个县(市)，面积占全省总量的83.8%，人口占62.8%，但财政收入仅占6.5%。广东把加快县域经济发展作为一大战略来抓，出台了激励型的财政体制，下放经济管理权限，已下放给地级市的审批权，除另有规定外，一律下放到县市。下放的权力主要有：市场准入，企业投资，外商投资，资金分配和管理，税收优惠，认定个人技术资格及部分社会管理等方面的内容。还出台了加强县级领导班子建设的有关文件，真正从人、财物入手，加强省管县及激发县域经济的发展潜力。

二、我国现行财政存在的问题

1.市管县的财政行政体制级别过多，实行中央、省、市、县、乡五级行政体制和配套的财政体制，过多的财政级次分割了政府间的财政能力，使各政府之间的竞争与权利、责任安排难以达到稳定的均衡状态，并进一步加大了纳税人对政府的监督难度。同时，行政级次的过多也不利于政府审计部门的监督，例如：在中央财政支出管理中，补助地方支出尤其是专项补助支出和其他补助支出的分配涉及预算科目过多、范围广、下划的行政级次过多，都在审计监督中加大了难度。

2.我国转移支付的不完善。

2.1税收返还问题。我国现行的税收返还公式为：R=C+75%V-S(其中：R是1994年中央对地方返还税收的核定基数;C是消费税收入;V是增值税收入;S是1993年中央对地方的下划收入)C+75%V是新体制下税种划分后把原来的共享收入份额转化为中央收入的数量，S是原体制下地方已得的份额，两者的差额R就是按照新税制规定中央从地方净上划的收入数额。税收返还是不利于经济落后地区的。

2.2不调整既得利益的原则在一定程度上影响了横向之间的差距。由于现行的过渡期转移支付不调整地方既得利益，不利于各区间的横向不平等。一方面，中央只是将收入中的增值量部分用于转移支付，转移支付的金额较小，调整力度较小;另一方面，由于不涉及既得利益的调整，原来体制下存在的不合理因素而形成的区域间的财力分配状况得不到改善。

2.3因素法中考虑的因素不健全。

(1)没有考虑地方对中央的财政贡献。地方对中央的财政贡献主要是指两税中曾两部分中中央政府的边际分成率。主要是处于以下考虑的：一是促进地方的财政努力程度，地方贡献大，则获得的转移支付越多，反之，越少。这样对地方政府有激励作用，促使地方政府发展本地经济以或得更多的财政收入。二是提高中央的财政收入，地方政府对中央的贡献越大，中央有更多的财力来进行转移支付。

(2)没有考虑到人均收入水平或人均GDP。人均收入水平是经济发展的综合性指标，直接决定着税收收入水平的高低。同时，人均收入水平的高低，在另一个角度也表明了该地区的需求结构的发展与变化。人均收入水平越高，则转移支付数额越少，反正越多。

(3)没有考虑到城市化因素。由于城市化所引起的经济发展能够带来地方财政收支的变化，城市化的程度不同，相应的地方财政收支也有说不同，因而，将城市化相应的考虑进去，有利于对方标准收支的准确性。可以将各个省市的城市化水平按统一标准加以衡量，从城市化程度低向城市化程度高转换的过程中，有些财政支出会增加，有些会减少，根据综合指标来确定不同的城市化水平下的转移支付数额。

(4)没有考虑国有企业转制中的成本问题。在国有企业改制过程中出现的这些大量的成本，只能由地方政府来提供。而由于国有企业的分布不同，所属权限不同，各地方政府在支付国有企业改制过程中的成本大小也就有所差异。对于落后地区而言，地方政府的资金限制必然会使得国有企业的改制受到一定的制约，这需要中央加大转移支付的力度以促进国有企业改革的步伐。

3.公共资源配置的不合理。

3.1农村义务教育。义务教育关系到整个民族的基本文化素质，是每个国民必须接受的教育。初等教育的收益率(包括个人收益率、社会收益率)在各级教育中都是最高的，基本上属于公共品，普及义务教育主要是政府的责任。在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面没能承担起主要责任，实际上乡镇财政和农民群众承担了主要责任，这使农民负担过重，同时相当多地区的乡镇财政也难以支撑，以致严重影响了农村义务教育的进一步发展。

3.2农村医疗、公共卫生的投入。从公共卫生的角度来看，农村医疗条件很差，农民缺医少药、看不起病的现象非常突出。2004年，国务院发展研究中心农村部对地域涉及25个省市的114个县的118个村中的1000多个农户的调查显示，农村妇女住院分娩率和农民患病就诊率依然较低：2003年32%的婴儿在家出生，其中西部高达41.6%;过去3年中死亡人口中有78.6%在家病故;在医生建议住院的情况下，43%的农民病患者不愿意住院，而其中的83%又是因为经济上的原因所致。

4.县级事权和财权的不对称问题突出，并且政府权力太小。一是地级市政府在地方财政收支中占的份额过大，影响了省级财政调控能力和县级财政实力。另外，市级政府利用行政权力对财权进行重新分配，对指标，资金，项目，财政提取和各种行政审批等中间环节的提成和截留，无疑会减少县级财政行使权力。

三、借鉴国外经验，完善我国省管县财政

命令模式是指省以下政府间财政关系的安排由中央政府颁布命令直接规定。命令模式下，省地方的财政关系也是中央省财政关系的反映和延续，二者具有统一性。德国，以及许多中央集权制的国家普遍采用这种模式。

1.德国经验。德国是联邦制国家，其财政体制是由联邦、州和市镇三级构成。根据基本法(财政划分法)的规定，每一级政府都有权要求取得完成其任务所需要的财政资源。因此，在三级政府之间的财权划分上，联邦政府与其他两级政府的地位是平等的。德国三级政府之间的事权都由联邦基本法作了规定：其中联邦政府负责外交、国防、货币政策、公民事务、海关、铁路和航空运输、邮政以及电信;州政府负责文化、教育、法律和秩序、健康、环境保护，以及地区经济政策;市镇负责地方健康设施、体育和娱乐、学校建设、道路、公共住房，以及其他社区事物。

德国从50年代开始建立转移支付制度，并不断根据新的情况加以修订和完善，逐步形成了较为完善的转移支付的模式。概括起来分为三个层次：一、联邦的对州的转移支付。第一次转移支付是对增值税部分分享来进行的，增值税作为德国税收收入分配体系中唯一能够调整联邦与州之间以及州与地方之间收入关系的税种，在具体分配形式上带有明显的劫富济贫性质。二、州与州之间的转移支付。州与州之间财政转移支付也称州际横向平衡。德国联邦财政体制中独具特色的重要内容就是州与州之间的财力平衡。三、联邦补充拨款。联邦补充拨款也称联邦补贴，是联邦政府的一种直接的无条件拨款，它不规定资金的具体用途，是对增值税共享和州际间横向平衡的补充。同样，德国三级政府之间的财权分配也由一系列联邦政府的财政法规规定了：其中属于市镇和县(开征或独享)的税收有土地税、渔猎税、酒吧许可税、娱乐税、第二住宅税、狗税和饮料税;对于共享税，是由联邦和州共享还是联邦、州和市镇三级共享有着明确的规定。例如，工资所得税是联邦政府和州的共享税，但同时联邦政府也确定了工资所得税划分给市镇的比例(而不是由州作为转移支付的一部分分配到市镇)，因此工资所得税也是联邦、州和市镇三级政府的共享税。地方政府征收的营业税是联邦、州和市镇三级共享税，其中15%和州政府共享，5%与联邦政府共享。

2.对我国省管县财政的思考。转变自治模式为命令模式，统一省以下财政管理体制。

2.1深化政府间事权划分，出台中央政府、省级政府和地(市)、县政府更加清晰的事权框架。制定更加清晰的事权框架的关键是，对于那些重要的财政支出责任如养老保险、失业保险、教育、卫生等要明确中央与地方的责任，而目前这些支出的划分并不明确。例如社会保障，究竟应当由中央政府负责，还是由地方政府负责，没有明确的法律规定。据统计，1998年以来，在财政对基本养老保险资金的补助中，中央占90%以上，地方不足10%。按照国际惯例，应该将社会保障明确界定为中央的事权。又如教育，作为义务教育的基础教育究竟是以地方政府为主的事权还是中央政府的主要事权至今仍不清楚。

2.2统一各级政府的财权划分并向基层财政倾斜。规范的省直管县财政体制也意味着省以下财政关系必须在省管县管理的框架下重新设计。在省管县财政管理体制框架下，中央政府应该取消各省分税加增量提成、分税加共享和增量分成以及分税加增长分成等不规范的收入分成方式，实行统一的分税加共享方式。在统一的分税加共享方式下，中央政府一是依据各级政府的事权范围，采用按税种或按比例分享等规范办法，打破按企业隶属关系划分收入的做法。二是统一各个税种在各级政府间的划分，尤其是对于共享税，明确列示是中央、省两级共享还是地(市)、县多级共享，对于多级共享的税种，可统一规定省级政府的分享比例，省以下的分享比例由省级政府确定并报中央政府备案和批准，而不是由各个省级政府自行确定税种划分和省本级的分享比率。目前在省与地(市)、县的共享税设置中，大部分地区省分享比例占大头，今后共享税的分享比例应该主要向基层财政倾斜。也可以效仿德国的做法，中央政府综合规定一个(最低的)省与基层政府的收入分享比率。三是规范税收返还的分配。可以参照巴西的做法，由中央政府制定统一、公开的分配方案，例如可规定属于基层财政的税收返还，70%部分根据来源地原则按比例分配，剩余30%的部分，省级政府有权力采用其他财政因素分配到基层财政，而不是全部由省级政府随意分配。

2.3完善转移支付制度。(1)以立法形式明确转移支付制度的模式。健全的法规是规范转移支付制度的有力保证。从德国的情况看，最大的特点就是具有明确的法律依据，德国的基本法和财政平衡法，不但对转移支付的若干内容，如政府支出责任，收入划分等据依法的形式加以规定，而且对均等化拨款的计算方法以及其他一些技术性比例也用法律的形式加以明确，就是得转移支付制度更加公平、规范、透明。(2)转移支付方式应向规范化和公式化的方向发展。从德国的转移支付制度来看，虽然转移支付的金额巨大、补助对象众多、补助结构复杂，但在实践中都遵守了一定的规范和程序。如德国以税收能力和标准税收需求为基础，设计了比较科学的，将多种因素考虑在内的计算公式，以此作为转移支付金额的确定标准，避免了随意性、人为性增加了转移支付过程的透明度，有利于效率和公平的实现。在规范的前提下，各国在转移支付的形式结构和额度诸多方面也不是一成不变的，而是依据情况的发展变化进行相应的调整，以剔除补助方式中不适宜成分。(3)发挥审计监督职能，促进专项拨款的完善和规范，有效发挥财政资金的效益和作用。专项拨款从功能上看，它是转移支付制度不可或缺的一个组成部分，具有机动灵活性和拾遗补缺的功能。