基于创新思维的区县财政体制改革的思考

随着我国各项相关政策的出台与实施，财税体制改革已经进入到了实质性操作阶段。但是由于长期以来地方经济体制改革滞后因素的影响，使得区县财政体制建设并不完善，缺乏对制度的精细化设计，并且其合理化程度、规范性程度都不高，特别是转移支付制度的不完善、各地方税收体系的不健全、财税机构运行中的不协调问题，使得区县政府的财政收入在不断增长的同时，逐渐加大了区县政府间横向财力的差距。本文将站在创新思维的角度对区县财政体制改革提出思考与建议。

【关键词】 财政体制 改革 创新 思路

一、引言

近年来，随着我国中央对加快县域经济发展、完善公共财政体制、推进公共服务的均等化等工作的加强，国家先后下达了多项完善县级以下财政管理体制改革的指导意见。各级政府也遵照各项指导意见不断完善本地区的财政体制，不断健全了转移支付办法，加大了转移支付的力度并优化其结构，这些都在最大程度上保障了基层财政的正常运转、满足了社会基本公共支出的需求。但是，由于长期以来存在的问题，体制的调整并未真正增强基层政府的可支配财力，依然存在基层财政事权与财权的不匹配，区县级财政自给能力不足，转移支付依赖性强等等问题。“郡县治而天下安”，因此，必须加大力度，逐步有序改革，完善现有的财税体制，为区县经济的可持续发展和社会事业建设提供坚实的财政保障。

二、我国区县财政体制中存在的问题

1、支出责任与事权调整未实现同步运行

当前，随着经济发展进入新常态，各级政府职能的转变与机构改革进程的不断推进，相关部门的事权发生了重大转变，例如：福建省浦城县工商部门、质监部门、药检部门由垂直式管理下划到县级平行管理；县劳动局、医保中心、社保中心、公务员局整合为人力资源和社会保障局等等改革。但是，不少地方在事权划分整合过程中配套的财政保障机制没跟上，使得事权与财力的调整未能实现同步运行，从而造成省上与区县之间存在支出责任不清晰、不明确等问题，加大了区县一级政府的财政压力。

2、转移支付依赖性强

上级财政影响下级财政收入与可支配财力，政府间纵向转移支付，主要表现为中央对地方转移支付，省级向区县地方转移。据统计，2012年至2014年福建省浦城县一般性转移支付数分别为：4.9亿、5.9亿、6.9亿；专项转移支付数为4.2亿、4.1亿、4.9亿；合计数为9.1亿、10亿、11.8亿，呈逐年上升趋势。而同期地方财政收入分别为3.9亿、5.1亿、5.9亿，收支差额加大。上级转移支付项目以实现地方公共服务为主要目标，专项转移支付有其专项用途，区县级财力水平较低，难以支撑地方产业结构的资金支出结构，使得财政保障能力下降，地方财政资金难以持续发展地方特色经济。

3、财政保障能力较差

首先，各区县的财政规模差距逐渐拉大。目前，由于我国地域辽阔、经济发展不平衡，虽然国家加大了对各贫困县的扶持，但是由于财政贫困县较多，并且财政收入规模较小，使得保证各县的正常运转的财政资金压力加剧，各区县财政收支矛盾突出。其次，区县级财力水平较低。从目前各区县的财政资金来源上看，整体呈经济发展水平不均衡，收入来源单一，收入水平较低特点，使得各区县的财政保障能力下降。

4、乡镇级财政管理职能被弱化

在我国的乡镇一级财政中并没有专门的征收机构、更不具备自己的一级金库，这也就造成我国乡镇财政管理职能被逐渐弱化，例如：某些乡镇财政机构的设置比较薄弱，虽然区县财政局大多设立了财政（所）办等下属机构，但这些机构的人事任免、经费保障等都是由乡镇政府来完成、制定；有的乡镇一级财政机构的工作人员素质不高，人员老化现象严重，并且业务水平也不高；有的乡镇一级财政机构对预算的执行与管理缺乏严肃性，这也是乡镇一级财政中的一块硬伤；乡镇一级财政部门虽然能够同其他预算单位一起遵照县级财政的要求编制分部门预算，但是在实际的执行过程中，乡镇一级财政并未实现对各预算单位的管理与核算，从而造成年初预算缺乏约束力，支出变动存在随意性的问题。

5、财政预算管理体制存在问题

首先，财政收入管理方面存在问题。对财政收入的监管缺乏力度，财政与税务机关、银行、相关的税费代征部门之间的联系还不紧密，特别是财税银联网的问题一直以来就是困扰财政体制改革的一大问题，这一问题一直悬而未决，这不利于对财政收入进行监管。另外，财政收入中存在很大的一次性因素，而投资的结构性矛盾依然比较突出，促进财政收入的稳定增长的基础税源较为薄弱；还有就是新增的财政税源严重不足，有的地区新增的纳税大户对地方财政的贡献并不明显，这对保证财政收入的持续、稳定增长是一个考验。其次，财政经费支出管理方面存在的问题。例如：现行的公用经费定额标准并未考虑单位的实际需求，制定过程中缺乏科学性、合理性，特别是一些区县的经费标准仍比较低，有的甚至无法满足公务的正常运转需求。另外，再加之公务员工资制度改革的不断深入及各项农业、科技、卫生、扶贫、计划生育、科技等补贴支出的增加，使得各省市、区县的财政压力增加，虽然上级转移支付不断增加，但是收支矛盾依然突出。

三、创新思维视角下区县财政体制改革的新思路

1、恰当地把握好财政体制的调整时机

对财政体制进行调整的同时经常会遇到两方面的风险，即：大范围的调整可能会引发巨大的阻力、如果调整不当很可能会造成比目前更差的结果，即：财政收入大幅下滑。因此。必须把握好财政体制的调整时机。各区县政府应根据本地的实际发展情况通过多种调整方式进行调整，有的地方可以通过一次性调整来解决，有的需要通过一个循序渐进的过程来进行调整，切忌使用一刀切的政策统一进行调整。例如：云南省昆明市在调整市对区县的财政机制中主要依据的是其财政五年规划这一基本原则，这种调整的方式充分体现出稳定性、规划性的统一结合，使财政体制调整逐渐融入到财政改革的进程中。 2、不断深化财政“省管县”改革

要想改变财政层级过多的问题，就必须实行“省管县”的财政体制改革思想，即：在管理上省级财政直接对区县级财政直接进行管理，这在很大程度上提高了区县级的财政等级，这种财政管理体制改革的创新不仅有效的降低了财政管理的运行成本，更大大促进了财政组织构架的扁平化，有效的提高了工作效率。

3、对各级财政收入进行合理划分

首先，各省应适当下移收入与财力。完善我国区县财政体制改革的关键性环节是要不断的理顺、规范省对市、市对区县的财政体制，在遵照统筹区域经济发展的基本原则下适当的调整中央与地方共享收入的比例，逐步缩小经济发达地区、经济欠发达地区、经济不发达地区的财力差距。其次，调整市对区县的财政体制。针对目前我国各省市经济发展不平衡特点，应根据各省市、区县的经济发展状况，相应的调整市对区县的收入划分与财力的分配格局。

4、建立法定的转移支付制度

首先，加快对转移支付制度的立法进程。由于转移支付的不到位或者未实现完全到位，使得各区县地方财政收支存在较大的矛盾。因此，必须尽快以立法形式确定转移支付制度，将该项制度上升到法律的高度。在这方面我们完全可以借鉴西方经济发达国家的转移支付制度，在兼顾公平与效率的原则基础上尝试以纵向转移为主、纵横交错的转移支付模式。

5、不断完善预算管理体制

首先，完善收入管理体制。这就要求必须尽快实现财税银联网建设，建立对财政收入的有效监控、分析、预测的综合治税机制。对于重点的税源一定要实施重点监控，不断加强对其的调查与研究，实施动态化监控与跟踪管理，并设置一套完善的分析预测指标，为保证财政收入的不断稳定、持续增长提供科学的数据依据。其次，加强对财政支出的管理。要不断完善公用经费的定额标准的确定，建立一套完善的、科学的、合理的公用经费定额标准测算指标，在全面推进部门预算的同时敦促各省市、各区县尽快建立科学的、精细化、标准化的项目库，加大对预算的约束力度，不断完善对预算支出的考办法，在提高财政支出管理效率的同时提高财政资金的使用效率。

四、结论

目前，我国正处于经济发展的重要时期，同时也是各类社会矛盾凸显的时期，经济改革与发展、和谐社会建设的任务还十分繁重。因此，我们必须深刻认识在新形势下通过创新思维实施区县财政体制改革的重要性，在符合我国基本国情的基础上充分借鉴国外的先进经验，以全新的思路不断规范、创新我国区县财政体制。

【参考文献】

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