论省直管县体制在当代中国的发展
摘要：该文对我国推行省直管县体制的必要性，以及目前我国两种省直管县体制的特点进行了阐述，提出了应通过适当合并部分乡镇、减少县级行政区划的数量、扩大省级行政区的数量、逐步撤销地级市等对策完善省直管县体制。
关键词：强县扩权；省直管县；体制
2005年6月，国务院总理温家宝在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。十七届三中全会公报《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中再次提出，有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制，扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。国家的方针政策都预示着，政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政改革。
1.推行省直管县体制的必要性
在新世纪，随着我国经济、社会、科技的发展，管理思维的转变，当前行政区划体制越来越不适应社会发展，因此全面推行省直管县必然成为一种必然趋势。
1.1推行省直管县是提高政府管理效能的客观需要
当前，我国的行政层次过多，已形成尖形三角形，这样导致信息的传播和反馈不畅、行政管理效率低下，行政成本增加。按照效率、效能原则，行政组织的纵向层次不可太多，要尽可能地实施扁平化的组织结构，以缩短领导层次与实施层次的距离，便于上下沟通，降低信息失真，提高工作效率，克服多层次组织结构的弊端。同时管理科学揭示出这样一条规律，即控制幅度与管理层级之间存在着一种内在的对应关系：在一个巨型组织中，控制幅度大，就会减少管理层级，相反控制幅度小，就必然增加管理层级。[1]
在当今世界日趋激烈的国际竞争和市场竞争中，要求政府和企业等组织由过去自上而下的控制型组织转变为自主创新型组织国际竞争和市场竞争的压力，组织自主创新的内在需求和交通、通讯手段的现代化，促使组织结构出现了扁平化的趋势，这不是个别现象，而是一种适应经济、政治发展和社会变革的世界性潮流。通过推行省直管县，减少政府层级，实现组织结构的扁平化，毫无疑问会促使政府管理更加符合实际，更加机动灵活，更加富有创新精神，从而将极大地提高整个政府管理系统的效能。
1.2推行省直管县是克服市管县体制弊端的现实需要
1982年以来，我国在全国推行市管县体制的主要出发点，是为了解决地市分割的弊端，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设的步伐。20多年的实践表明，市管县体制只是在一些地方部分地实现了改革的预定目标，由于市县都是一级相对独立的经济利益主体，一旦牵涉到利益关系，往往要经常竞争，如相互之间争投资、争项目，产生严重的内耗，而中心城市往往利用其有利的行政地位，以各种形式侵夺县的利益，降低了经济发展的整体实力等。而在更多地方，这一体制本身暴露出许多始料不及的问题：如一些中心城市随意向外扩张，侵占农民土地，造成了大量的土地资源浪费；因此，为了克服市管县体制的各种弊端，就必须改革市管县体制，实行省直管县体制。
1.3推行省直管县是促进区域经济一体化的内在需要
当前，我国经济发展中出现了一种特殊的地缘经济――行政区经济，这种经济在一定时期对加速地方经济的发展起到了促进作用，但现在弊端越来越明显，客观上加剧了经济小而全、大而全、重复建设、结构雷同等现象，导致资源不能优化整合，生产力不能合理布局，导致资源浪费，自成一体地进行经济布局，行政界线像一堵看不见的墙，人为地将区域进行分割，阻碍了区域之间产品、资源、要素的流动和统一市场的形成。行政区经济有其重要的历史原因，推行省直管县有利于打破现有的行政区格局，对保持自然经济区的完整性，资源的统一规划、开发、发展管理是十分必要的。
2.目前我国“省直管县”改革中存在的问题
近年来，“省直管县”改革在全国范围内得到了广泛推行。这一改革既有浙江省的成功经验作范例，又得到了中央的肯定，并且得到了广大基层政府的大力支持，似乎势在必行。但是也不能忽视改革中存在的问题和困难，并非所有的省份都具备改革的条件，如果一味照搬其他省份的经验，将会违背行政法上的比例原则和行政管理学的一般原理，造成不必要的改革代价。
2.1省直管县体制在对县级权力的赋予上对县域经济的增长起到拉动作用
其权力大小要与经济发展程度相匹配，否则就会造成权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。并不是每一个省区都像浙江省一样有发达的县域经济，且县域经济独成单元的这种“天然条件”，靠扩大县的权力不能解决经济问题；有些地区市域经济已经形成了良好的结构，这时如果由省管县会破坏原有的良性结构；还有些市级政区以农业为主，省管县会破坏原有的产业结构。
2.2“省直管县”需要省具有实际的控制能力
以浙江模式为例，浙江省是一个小省区，所辖的县区仅有四十多个，省政府能较好地控制每一个县区。这是浙江省能够成功推行“省直管县”制度的天然条件，但是其他的省则不然。例如，我国新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区地域广阔，四川、河北等省份县区较多，其管理半径不一定能覆盖到全省的每一个角落。当省政府不能很好地管制县区的时候，会出现县区权力的膨胀，损害的只能是基层老百姓的利益。
2.3我国地域广阔，各县域发展不平衡的情况普遍存在，从现在试点的情况来看，基本以经济发展的状况作为决定是否实行省管县的标准，在这种标准下会加剧各个县区发展的不平衡。同时，同省之内不同县域会相互攀比，从而激起更多的矛盾，还可能导致形象工程、虚假数据的增多。
2.4“省直管县”可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构
良好的城镇结构应该是有层次、有级别和相互配合的结构。规模的大小、职能的差异是城镇结构合理的基础。如果县区权力过大会给这种原本合理的结构带来冲击。
2.5县域经济与农村经济关系紧密，但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的，如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况。杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后，又会不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢？这些都是不确定的。
3.完善省直管县体制的对策
3.1适当合并部分乡镇
乡镇政权是我国政权序列的基础部分，是农村经济建设和社会发展的组织者。它上连国家，下连农民，在农村社会政治中发挥着关键性的作用。因此，国家历来都十分重视乡政建设。乡镇机构建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。
改革开放后，撤销人民公社，乡镇政府在实行家庭联产责任制、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面无疑是有功绩的，对于推动农村经济的发展和社会的进步以及农村的政治、社会稳定发挥了非常重要的作用。但是时至今日，随着农村经济、政治改革的深化及社会主义市场经济体制的确立，现行的乡镇机构设置和运行机制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。因此，应尽快合并部分乡镇。
在有利于社会主义新农村建设的前提下，适时、适度地合并规模较小的乡镇，有利于降低管理成本，提高管理效率，增强发展活力。开展乡镇撤并工作，要因地制宜、分类指导，要结合当地的自然地理和交通通讯条件、经济社会发展水平，要照顾群众生产生活习惯，因地制宜地研究确定合理规模、调整目标以及撤并的模式和原则。同时，通过加强撤并后管理工作，达到精简机构，降低行政成本，减轻农民负担，优化农村资源，促进农村经济发展的目的。[6]
3.2减少县级行政区划的数量
县级行政区划设置过多是我国目前行政区划的一个明显的特征和问题。它带来的一些问题和弊端也已经开始显现出来。
3.2.1县级行政区划设置的增加导致了行政效率的降低和管理成本的增加
县级设置数量过多连同省级设置规模过大，是导致地级设置出现的两大主要原因。省的规模过大，辖县数量过多，导致省级管理任务繁重，工作量过大，有时往往无法兼顾，严重影响行政效率。要从根本上解决问题，必须从源头上入手，在缩小省级行政区划规模的同时，减少县级行政区的数量，使各级行政区的管理规模与设置数量趋向于合理，从而有效解决行政管理的效率与成本问题。
3.2.2县级行政区的数量不利于县域经济发展
事实证明，县的规模过小有很多弊病，一个突出表现就是不利于县域经济发展。一是县的整体经济能力弱，难以集中财力物力搞大专案的经济建设；二是不利于中心城镇建设，难以形成区域经济中心。县的规模过小，平均行政管理人员就多，管理成本就高。这些地区县的规模过小是制约这里经济发展的一个重要因素。解决我国县规模过小问题的根本途径就是合并小县。
3.3扩大省级行政区的数量
建国以来，我国省级规模经历了几次变化。随着改革开放以来各省人口规模的愈来愈大，经济发展水准的迅速上升，各省特别是发达省份的实力愈来愈强，近十几年，学术界建议继续分省的呼声愈来愈高。一些副省级城市如大连、青岛、深圳、武汉等也一直有意成为中央直辖市。而且事实上，改革开放以来广东省已经分出了海南省，四川省亦已经分出了重庆市。分省要坚持以下具体原则：第一要有利于政治―社会稳定和经济发展。第二要保持自然地理单元的完整性。第三新省的面积、人口、区域交通状况要与区域经济发展的要求基本一致等。
3.4逐步撤销地级市
减少行政区划中间层次最主要的是撤销地政级区。由于一系列的原因，地级政区设置成为我国目前争议最大的一个行政层级，管理幅度小，必然造成行政资源不能充分利用，加大行政成本。同时还会造成上级政府事无巨细地安排、计划下级政府的政务活动，这样会压抑下级政府的积极性和活力，制约下级政府内区域社会经济的发展。我国宪法明确规定，我国的地方政府为省（自治区）、县（市）、乡（镇）三级。[8]地级市设置始于20世纪80年代以后，在我国省级规模过大、县级数量过多的情况下，它确实有效地解决了管理的效率问题，也起到了发挥中心城市功能、加快城市化进程的作用。但随着市场经济体制的确立，区域经济的形成，城市化进程的加快，市管县体制所产生的初始效应日趋式微，并逐渐偏离其改革初期的目标，其弊端和局限性愈来愈突出，非常有必要顺应时势，在缩省和并县的基础上，将其纳入到我国行政区划改革的总体规划中，加以裁撤，恢复我国宪法规定的省辖县体制，提高行政效率。
在撤销地级市时首先要坚持“放权”，即赋予县相当于地级市的经济和社会管理的审批权，使两者逐步由上下级关系变为平等关系；其次是逐步“脱钩”，即在条件成熟的地方实行省直接管理县，实现县与地级市的脱钩。撤地的最重要前提是省级行政区规模的缩小和县级行政区数量的减少。这样，才能有效解决各级辖区规模的合理性问题，才能有效保证行政资源的合理、有效利用问题。
政区体制是直接地涉及一国一地人民的物质、文化、政治生活的方方面面，事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，是关系国家繁荣昌盛和长治久安的大政，对国家的政治稳定、经济发展和社会进步具有重大影响。我国推行省直管县的时机已经成熟，通过对推行省直管县的必要性和可行性的分析，论证了推行省直管县的理论依据和现实条件。但同时也应该意识到，其改革的风险、阻力和成本也是十分巨大的，存在着涉及范围广、任务繁重、利益关系协调难度大等问题。因国力与国情所限，我国的省直管县体制的改革之路还艰巨而漫长。
参考文献：
[1]何斌.《关于省直管县体制的可行性研究》，湖南大学，2007.03；
[2]向政枝.《我国省直管县市体制改革研究》，重庆大学，2007.04；
[3]贾若祥.《我国省直管县有关问题探讨》，《中国经贸导刊》2007.10；
[4]颜杰坤、邓继泽.《“省管县”政策分析》，《重庆行政》，2008.02；
[5]贺先志、王仕军.《试析当前我国省管县体制改革的动力、局限和途径》，《岭南学刊》，2008.02；
[6]张春阳.《强县扩权的新突破》，山东师范大学，2008.04；
[7]吴凯.《关于强县扩权的若干思考》，《法制与社会》，2008.05；
[8]何雁.《加大马力以“放”求“强”――〈中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见〉看点》，Hannan Today，2008.08.