现代国家制度下的中国县制改革

" 两千多年来，在数不清的朝代更迭与治乱循环中，中国的县制基本保持稳定，长期担负着基层政权的职能。进入二十世纪后，包括县制在内的行政区划如同其他政治制度，已经发生了并正在继续发生着巨大的变化。县制在现代化、城市化进程中面临怎样的前途：兴耶？废耶？存耶？亡耶？本文将分析它在二十世纪中的演变与兴革，然后对其未来走向给出一个建议。

一、兴县：二十世纪的“新县制”

一个国家在政治现代化领域中，行政现代化常常走在前头。例如日本，在建立大学培养高级行政人才，建立现代文官制度，建立警察制度，实行地方自治，推行行政现代化的各个方面，到十九世纪末已基本赶上欧美国家；而在建立现代议会、政党、工会、新闻体制，实现政治民主化的各个方面，则落后了半个多世纪。二十世纪初的中国把日本作为"追赶现代化"的标兵，自然也把行政现代化作为政治现代化的主要内容。鉴于县制在传统行政体系中的关键性作用，县制改革便成为中国行政现代化进程中的重头戏。县制改革的目标就是要提升县的地位，推行新县政，实现县自治，从而确立"新县制".

县制地位的提升

县政的现代化转型

县自治的理论与实践

二、废县：市制对县制的冲击

县制不适应城市化进程

地方行政区划随着工业化、城市化而不断发生变化，地域型行政建制逐渐被城镇型行政建制取代，是一个世界性的现象。美国传统的行政区划，是在联邦各州下设县（在新英格兰地区还设有乡镇），随着市建制的兴起，县的作用逐渐式微，现在不少县与市合并，有些县成为市下行政区域，有些农业县只有数百居民，有几个州则干脆取消了县的建制。在许多发达的工业国家，市、镇已取代县、专区一类建制，如法国，县、专区只起司法和选举的作用。[32]中国在1950年代城市化进展顺利时，也曾在县制改革方面进行过尝试，由于"大跃进"失败，城市化停滞乃至倒退，使得历史上县制得以延续至今。现行县制与城市化进程的不适应，可以从人口规模和资金集聚两面分析。

上述亚洲开发银行考察团提出的政策建议是：中国应将县乡两级财政合二为一。在农村地区的县及其所属的乡之间，存在大量的财政支出职责交叉。在贫困地区，乡和村太小了，无法筹集足够的资金，以满足提供基本服务的支出需要，如基础教育、公共卫生和社会福利（"五保户"）。在这种情况下，财政支出职责应当再度集中到县政府。在一些富裕地区，乡财政拥有足够多的自有财政收入来源。在这种情况下，应将全部财政支出职责下放乡财政。这些改革将使财政支出职责更加明确，同时还可以简化政府间转移支付的设计。从更长期的观点分析，贫困地区的乡和富裕地区的县可能会变得没有存在的必要，如能将它们取消，就可以减少地方政府的级次，从而更接近国际惯例。[39]中国的地区差异相当大，如果实行地方自治，可以由地方自治体——府、州（即现在的地区和地级市）自行决定下面的行政建制和财政体制，但发展方向显然是以扩并后的乡镇和未来的县辖市财政取代现在的县财政，而不是相反。

县制的"终结"

在工业化、城市化进程中脱颖而出的市制，在整个20世纪不断蚕蚀着县制的地盘。先是划县设市（切块设市），然后是撤县设市（整县改市）。按照现行的撤县设市办法，本世纪中期绝大多数的县都会改成市，届时具有两千多年历史的县制将会"终结".然而，县改市只是改了一名称，而没有把地域型（广域型）行政建制改变为城镇型（城市型）行政建制，也就是说，在"市制"的新装下保留了传统县制的实质。

1980年代后期以来，大陆学者纷纷提出设立县辖市的。譬如周一星的方案是：保留县，取消县级市，县内有几万人的发达的建制镇均设县辖市，今后主要"撤镇设市"；胡威提出："对城市化水平较高的县在设立县级市后可同是保留‘县’和‘市’两块牌子，市长和县长同兼一身，作为县长主管全县的区域，作为市长主管中心城区与镇区，当县内的某些小城镇发展成为拥有5-10万人口以上的小城市，可以设立县辖市。"[51]显然，在整县改市和县设市（撤镇设市）两种模式之间，必须尽快做出抉择。

三、虚县：未来地方自治体系中的县制

对于县制前途的三种意见

对县制的前途，现有三种意见：强县、废县、虚县。

《县域论》的作者张春根主张"缩省、撤市、强县"，实行"新郡县制"：减少行政层次，撤消地级市和地区行署，取消"市管县"体制，形成省-县-乡三级体系；将全国现有32个省、市、自治区调整为50-60个省，每个省辖40-45个县；改变县级政府"责任重大，权限不够"的状况，进一步放权强县，健全县级政府职能。[52]这种观点是人文地理学和行政学界的主流意见。[53]也有人进而主张在扩县基础上强县。蔡玉峰认为："按照现有的通讯和交通手段，县政府到最边远的乡距离为60公里左右较适宜，以这个距离为半径，则一个县的行政范围约为11304平方公里，按照这个范围，我国设县的数量理论上应为960个左右，可比现有的县数量减少60%."[54]强县论的依据主要有三点：第一，县制历史悠久。"中国的县制始于春秋，历经数千年大体轮廓不变，省制从元朝沿用至今，而省县之间的中间层次，或州或路或军或府或道或厅或专员督察区或专区或分区或行政区或自治州，反复无常，变更十分频繁，长期以来始终未能找到较为理想的方案，一直是行政区划力求解决的主要问题。"[55]如果减少行政层次，实行地方政府三级制，理应保留成熟和相对稳定的县制，撤消变更频繁的地级建制。第二，"缩省强县"的主张在学界传统深厚。从1910年代到1940年代，宋教仁、伍朝枢、张其昀、李璜、黄炎培、蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸、黄国璋、洪绂、傅角今等著名学者及政界人士，持续不断地提出此类主张，并多多少少地影响到政府的决策。[56]第三，省-县-乡三级制法律基础坚实。地级政建制（地" 区、地级市）以及"市管县"体制，虽然已经实行多年，但迄今并不具有宪法和法律地位，是一种临时性的行政举措，严格地说，是违宪的行政越权产物。

笔者认为，如果全面实施"缩省、撤市、扩县"，那就意味着打乱所有的现行行政建制，在一张白纸上画最新最美的图案，这相当于一次行政改革上的大跃进，而"大跃进"时期"并大县"的失败应当成为前车之鉴。如果中国实行地方自治，应当在省、地、县、乡四级建制中选择那一级作为主要的地方自治体呢？平均人口几千万的省太大，平均人口几十万的县太小，平均人口几百万的地级建制规模介于美国、德国的州和日本的县之间，比较适合作为上级地方自治体。康有为、梁启超、熊希龄、范源濂等在20世纪初规划行政区划改革时，就是把当时的道或者府作为主要的地方行政建制，道的人口相当于现在的地级建制的人口，地级政区的大小则与府的范围基本重合。[57]既然不能"撤（地级）市"而要"强府强州"（我们曾建议将地级市根据不同情况改为府或州[58]），就不能同时再"强县"、"扩县"，尤其是在县已经不再是基层政权，它的许多职能已经下放到乡镇的情况下。

废县就是按照现在撤县设市（整县改市）的路子走下去，一直走到"全国一片‘市’"."废县"论从文字上看好像很激进，实际上是最保守的。它无非是以文字游戏方式绕过宪法条文，变相实现地方政府四级制，即用省-地级市-县级市-乡镇来取供宪法规定的省-县市-乡镇。这与"文革"时期通过以地区革命委员会取代地区行署，使地级建制实体化有异曲同工之妙。

笔者主张虚县而不是废县。县制历史悠久，源远流长，在其中蕴藏着人文与情感方面极为丰富的无形资产。改名或者废名，徒然增加统计、交流和历史研究的困难。县的政区完全可以保留，但县的机构与功能必须大幅度地改革，使之从实级改为虚级。各级地方政府有虚有实，有的层级是地方自治体，有的层级不实行地方自治，有的层级握有较多管理权限，有的层级事少权轻，这是世界各国的通常作法。例如挪威与芬兰这两个北欧国家均设有郡与市、乡两级地方行政建制，挪威在1974年实行体制改革——郡议会由居民普选产生，设立与国家分离的郡级自治行政当局，允许郡议会直接向居民征税——以前，只有市、乡基层政权是地方自治体；芬兰的郡则至今还是非自治的地方行政体，国家在郡一级设有中央任命的郡长及其领导下的行政机构，郡不设议会；只在市、乡一级实行地方自治。希腊、葡萄牙、西班牙等国，也都没有在最高一级地方实行自治。[59]在美国，县的领导人虽然是由选民直接选举产生，但他们只担负司法检察、治安警察、财产评估等几个方面的职责，并不负责管辖和指导县域内市镇的自治事务。[60]在各级地方政府中普遍建立与中央政府各部门完全"对口"的相应机构，形成几十个自上而下的"条条"，其中每一个机构要向"条条"、"块块"双重负责；把同一项事权分割给多级政府行使，使得中间层级成为文件"收发室"、"中转站"，使得不增设许多专门出席会议的副职干部；这些才是必须废除的"中国特色".我们认为，在实行都、府、州和坊、市、镇、乡两级地方自治的情况下，县的政区可以继续存在下去，也可以设立必要的政府架构，但不作为地方自治体。[61]县不举行自治选举，不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政，这就是虚县制的要旨。

县长、县参议会与执行机关

在实行虚县制以后，县政府的基本架构应当是什么样的呢？首先参考一下法国大区和省政府的情况。

县的议事机构称县参议会，是为了与完全意义上的自治议会区别开来。县参议员的产生方式可以有三种：一种是清末民初的议事会方式，由市镇乡的选民直接选举县参议员。另一种是1940年代的参议会方式，由市镇乡自治权力机构选举县参议员，并得酌加依法成立之职业团体代表为县参议员。第三种方式是王力雄推荐的"逐层递选制"，[64]由市镇乡长兼任县参议员，俄罗斯上议院联邦委员会的成员在普京改革以前便是由州、边疆区、共和国等联邦主体的行政长官兼任。法国大区议会的议员产生方式，则是上述三种方式的大拼盘、大杂烩。究竟哪一种方式更适合，可以在实践检验基础上，由各级上级地方自治体（都、府、州）自行决定，不必由中央政府统一规定。

虚县制将不设县本级财政。凡是国家和上级地方自治体委托的事项，由委托机关负责拨付相应的开支款项；凡县参议会议决的事项，由下级的地方自治体（市、镇、乡）财政部门分摊开支款项。有关款项可以交由首市财政部门具体经办，由县参议会任命的独立审计官负责监督审计。

对于庞大的县政府机构（含党群、人大政协、公检法机构），实行虚县制后的处置办法有四：一是转化，二是撤消，三是下放，四是上交。

" 随着政企分开与企业改革的深入，县政府主管企业的部门可以全部实现转化。譬如，正在进行的农电管理体制改革，将逐步把县属电力企业建成由省电力公司独资或控股的有限责任公司，成为电力市场中独立的配电公司。[65]这样一来，县政府的电力主管机构就没有继续存在的必要了。主管煤炭、冶金、轻工等产业的县政府机构的命运应当大致相同。

实行虚县制后，原来"五大班子"中的"四大班子"以及直接为其服务的机构可以全部撤消，县级领导干部人数可以减少95%以上。富余的一部分干部可以派到市镇乡，充实基层第一线的工作。

在广东等一些经济发达的省份，已经赋予试点镇享有县级项目、规划、土地、人事等经济管理和行政管理审批权限，并实行计划单列。[66]各级政府的事权必须划分清楚，凡是基层政权可以承担起来的职责，县政府就没有必要再继续把持在自己手里，造成行政审批环节过多与行政责任不明。特别是在设立县辖市后，目前作为县（县级市）政府工作重点的城市建设职能便可以移交前者。

张春根虽然主张"强县"，但他也同意县法院与县政府完全脱钩，实行"从中央到地方垂直管理的司法体系"，"经费由中央统一拨付"，以改变目前"司法机关在人财物上依附于地方政府"，"司法机关本身的利益与地方团体的利益成为一个荣辱与共的同一体"的不能公正执法的状态。[67]近年来，国务院陆续决定将质量技术监督系统、工商行政管理系统、药品监督管理系统实行省级以下垂直管理。将来，其他一些系统（如公安、交通、环保）的人事权和财务权也可以由县政府上交都、府、州，或者实行垂直管理，或者由上级地方自治体委托县长监督代管设在县内的分支机构。

注释：

[6]参见费正清编：《剑桥中国晚清史》，下卷，北京中国社会科学出版社，1985年版，500-506页。

[7]民国《香河县志》，卷四，行政组织，1936年铅印本。

[8]参见李景汉编：《定县社会概况调查》，87-88页；《合川县志》；魏光奇：《地方自治与直隶"四局"》。

[9][12]参见《河北省志》，第73卷，审判志，河北人民出版社，1994年版，14页，35页。

[10]《江苏省志》，检察志，江苏人民出版社，1997年版，190页。

[11]参见杨一凡等主编：《中华人民共和国法制史》，黑龙江人民出版社，1997年版，759-768页。

[13]参见《陕西省志》，审判志，138页。

[17]田穗生等主编：《地方政府知识大全》，中国档案出版社，1994年版，614页。

[22]李景汉编：《定县社会概况调查》，590-596页。

[25]《台安县财政志》，173页。

[26]参见徐日清主编：《中国县级理财》，上海社会科学出版社，1991年版，100-101页；解学智等主编：《走向市场经济的中国地方财政》，辽宁人民出版社，1994年版，33-

3

4、37-38页；陆学艺主编：《县级综合改革与经济社会的协调发展》，中国社会科学出版社，1993年版，347-350页。

[27]吕复：《比较地方自治论（增订）》，商务印书馆，1943年版，114-116页。

[29]胡纯惠编：《民国宪政运动》，40

2、581页。

[30][49]中国第二历史档案馆：《国民党政府政治制度档案史料选编》，下册，5

2

5、536，303-30

8、498-503页。

[35]孙胤社等：《县域双中心城镇问题浅议》，《中国城镇》，1988年第4期，40-43页。

[36]参见华东师范大学西欧北美地理研究所、城市和区域开发研究中心编：《区域经济和城市发展研究》，浙江教育出版社，1993年版，51页。

[41]刘国新主编：《中华人民共和国实录》，第一卷（下），吉林人民出版社，1994年版，835-836页。

[42][55]参见浦善新等：《中国行政区划概论》，400页，541页；劳动人事部机构编制局编：《机构编制体制文件选编》，上，劳动人事出版社，1986年版，116-117页。

[43]浦善新等：《中国行政区划概论》，349-351；戴均良：《论设市模式与市制改良》，《中国方域——行政区划与地名》，1998年第6期，8页。

[45]参见姜爱明：《从城乡合治走向城乡分治》，《中国方域——行政区划与地名》，1999年第3期，14-16页。

[47]参见罗浩：《地域型政区及聚落政区刍议——兼论撤县设市模式的误区》，《中国方域——行政区划与地名》，1999年第5期，16页。

[48]参见王金主编：《中国现代资产阶级民主运动史》，吉林文史出版社，1985年版，115-117页；刘君德主编；《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社，1996年版，411页。

[52]参见张春根：《县域论》，62-81页。

[53]参见刘君德主编：《中国行政区划的理论与实践》，149-160页；浦善新等：《中国行政区划概论》，538-544页。

[58][61]参见华伟等：《我国行政区划改革的初步构想》，《战略与管理》，1997年第6期，1-10页。

[59]参见陈嘉陵主编：《各国地方政府比较研究》，武汉出版社，1991年版，36页。

[60]参见查尔斯·A ·比尔德：《美国政府与政治》，下册，商务印书馆，1988年版，906-915页。

[62]吴国庆：《80年代初法国地方管理制度的改革》，载张文范主编：《中国行政区划研究》，543-544页；陈嘉陵主编：《各轩方政府比较研究》，188-189页。

[64]参见王力雄：《溶解权力——逐层递选制》，网上电子书。

[65]参见1998年10月8日《中国经济时报》关于农村电网建设与改造工作会议的消息。