近代中国国家赔偿制度的产生
【摘要】从清末开始，中国法制逐步与世界接轨，但国家赔偿制度却迟迟未能建立。清末至北京政府二十余年间，由于国家赔偿责任并未被所有国家承认，因此该阶段中国也未能建立起国家赔偿制度。南京国民政府时期，由于国家赔偿制度在国外日趋完善，中国的国家赔偿制度才得以建立。但是，由于制度本身的缺陷，中国的国家赔偿制度在实践中成效寥寥。
【关键词】国家责任 国家赔偿 民国 近代
【中图分类号】D909.2 【文献标识码】A
清末至北京政府时期――国家无责任
晚清宪政改革时期。1906年，清政府决定预备仿行立宪，开始学习西方先进的政治、法律制度，希望用政治改革挽救岌岌可危的政权，法律制度的现代化是此次政治改革的重要内容之一。1908年，清政府颁布了《钦定宪法大纲》，并提出了《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对立宪过程中的立法事项进行了规划，涉及宪政、民事、刑事、商事、诉讼、组织等多个方面。1911年，迫于武昌起义引发的政治危机，清政府又颁布了《宪法重大信条十九条》，试图平息民怨。《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》均为宪法性文件，对未来重要的政治、法律原则和制度进行了规定，《钦定宪法大纲》还附有臣民的权利与义务，但是，两个宪法性文件对于国家赔偿均未提及。而清政府虽然颁行或起草了诸如《大清新刑律》、《大清民律草案》等多部法律与草案，但同样均未规定国家赔偿问题。
1914年4月，北京政府颁布《平政院编制令》与《行政诉讼条例》（同年7月修改为《行政诉讼法》）。①《行政诉讼法》第三条（《行政诉讼条例》第二条）明确规定：“平政院不得受理要求损害赔偿之诉讼。”通过行政诉讼寻求国家赔偿的路径被直接否定了。
否认国家赔偿责任的原因。清末到北京政府二十余年的时间里，对国家赔偿责任的否认与国外国家赔偿制度当时尚未完全建立密切相关。近代中国法制现代化的基本途径是对西方国家法律制度的移植，因该个制度在国外是否建立，以及其完善程度直接影响着中国的立法者们对该制度的认同与采纳。
西方各国在19世纪之前，均否认国家赔偿责任，国家权力侵害公民权利之后，被侵权人不能向国家请求赔偿。进入19世纪后，国家无责任理念开始松动，但承认国家赔偿责任的国家并不多。1873年，法国经由勃朗格案确立了国家赔偿责任。1910年，德国《帝国责任法》规定了国家对于官吏侵权的赔偿责任，1919年，《魏玛宪法》进一步将国家赔偿责任规定于宪法之中。而除德法两国外，其他主要资本主义国家，英国、美国、日本国家赔偿责任的确立都是在二战之后。
清末到北京政府这段时间，国家赔偿责任在各国尚未得到普遍承认，包括对当时中国法制影响巨大的日本以及英国、美国等主要资本主义国家尚未建立国家赔偿制度，这无疑会大大影响当时人们对该制度的关注。因而，贯穿整个北京政府时期的几次立宪活动，对于国家赔偿问题均未涉及，而学者们对于该问题也并未予以重点关注。
立法与理论上的部分突破。北京政府时期，虽然在立法与司法上仍沿袭旧有观念，拒绝承认国家赔偿责任，不过，在一些特殊的领域，已经显露出国家责任的萌芽，如《警械使用条例》（1914年）第九条规定：“非遇有第四条各款情形而拔刀或放枪者由该管官署长官惩戒之。其因而伤人或致死者除加害官吏应依刑法处断外，国家对于被害人应给予抚恤费。”根据本条规定，国家对警察违法使用警械造成损害的，应当给予抚恤费，这里的抚恤费系强制性的，带有赔偿的性质。
南京国民政府时期――国家责任确立
国民政府国家赔偿制度体系。第一，《宪法》第二十四条。该条文是有关国家赔偿制度的一般性规定，其直接且明确规定了国家对公务员违法侵权的赔偿责任。
第二，《行政诉讼法》第二条。此条系对于行政机关行政处分（行政行为）违法侵害私人权利时，被侵权人寻求救济的途径的规定。此条相较于北京政府1914年《行政诉讼法》第三条的规定，是一个巨大的进步，被侵权人可以借助行政诉讼寻求国家赔偿。
第三，单行法律。除宪法与行政诉讼法中对于国家赔偿责任的一般性规定外，部分单行法律也规定了国家赔偿责任。如《土地法》
第三十九条、《邮政法》
第二十五条、《警械使用条例》
第九条、《军事征用法》
第二十九条、《国家总动员法》
第二十八条、《戒严法》
第十一条、《专利法》第七十二条等。这些单行法律都对某一类国家公权力违法行为侵害私人权利应由国家负责赔偿作出了规定。
第四，民法。《民法》中的一些条文，部分学者也认为可以作为国家承担赔偿责任的依据。其第二十八条规定：“法人对于其董事或其他有代表权之人因执行职务所加于他人之损害，与该行为人连带负赔偿之责任。”第一百八十八条规定：“受雇人因执行职务，不法侵害他人之权利者，由雇用人与行为人连带负损害赔偿责任。”对于这两个条文，有学者认为，应当类推适用于国家。④虽然理论上有此见解，但司法实践中并未出现此类案件，司法院也未就此做出过判例或解释。
国民政府国家赔偿制度的缺陷。第一，双重责任体制矛盾未能有效解决。对于公权力侵害第三人权益时的赔偿责任问题，《民法》第一百八十六条与《行政诉讼法》第二条采取了截然不同的观点，前者规定由公务员承担责任，后者则规定国家承担责任，1946年《宪法》进一步明确了国家赔偿的规则。由于两者均为有效条文，因此，当公务员违法侵害公民权利之后，由谁来承担责任，被侵权人通过何种途径寻求救济即是一个问题。反观当时国民政府立法，对该问题没有规定，司法机关也未创设相关判例。
第二，《中华民国宪法》第二十四条配套法律缺位。对于该条规定，学者们认为其存在以下问题：即国家赔偿请求必须依法律提出，而当时国民政府有关立法中仅有《行政诉讼法》、《邮政法》、《警械使用条例》等少数法律规定了国家的赔偿责任，并未制定颁布统一的《国家赔偿法》，导致除少数公权力侵害案件被侵权人有权请求国家赔偿外，大多数公权力侵害私权案件，被侵权人无法请求国家赔偿。
第三，《行政诉讼法》为请求国家赔偿设置了重重障碍。《行政诉讼法》第二条规定提起行政诉讼时得附带请求损害赔偿，但被侵权人在请求赔偿时却面临以下障碍：其一，提起行政诉讼附带请求国家赔偿，根据《行政诉讼法》第一条的规定，仅能就中央或地方行政官署的违法处分提起诉讼，而未将自治公署包括在内。其二，《行政诉讼法》所规定的可以提起行政诉讼的行为只有违法处分，未能将行政机关所实施的所有可能侵害私权的行为包括在内。同时，由于公民只能就违法处分提起诉讼，因此公民附带请求国家赔偿时，因不当处分或违法处分之外的行政行为而受损害的，则无法向行政法院请求损害赔偿。其三，提起行政诉讼只能在本诉进行时附带提起，而不能直接提起赔偿诉讼。这就将未经过再诉愿，或经过诉愿、再诉愿违法处分已被撤销或变更，行政纠纷已经解决的案件排除在外，此时被侵权人权利即使未获救济，也无法通过行政诉讼寻求国家赔偿。
第四，国家赔偿能否适用民法规定的缺失。虽然部分学者认为民法第二十八条也可以适用于国家，但立法并未进行明示性规定，也未有判例、解释对此作出定论。
国家赔偿制度的实践。正是由于国民政府时期的国家赔偿制度存在如此多的问题，所以导致该制度虽然在法律上已经建立，但在实践中却无法全面贯彻。《行政诉讼法》第二条规定的附带请求国家赔偿，行政法院在1933年到1949年间从未作出过支持原告赔偿请求的判决。“使该条规定，徒成具文，毫无存在价值。”⑤《民法》中虽然有部分条文学者们认为可以适用国家，但并无司法实例。而《宪法》第二十四条由于相关法律的缺位，同样没有落实到具体实践中。可以说，国民政府时期仅仅在法律上建立起了国家赔偿制度，其并未应用于具体的权利救济之中（适用单行法律规定的除外）。
近代中国国家赔偿制度建立的评价
民国国家赔偿制度建立的历程体现了外国法制发展对本国立法的影响。从清末立宪开始，中国便走上了一条学习西方制度的漫长道路。国家赔偿制度在20世纪前半期的发展，与国外国家赔偿制度发展过程基本一致，反映了外国法制发展对中国法制进步的影响。
从清末到北洋政府，二十余年的时间里，由于国家赔偿在国际上仍未形成主流，尤其是当时对中国法制影响最大的日本一直未确立国家赔偿责任，因此中国迟迟未能建立起国家赔偿制度。而到了国民政府时期，德国、法国国家赔偿制度已经趋于成熟，而此时中国法制学习的对象也从日本变成了德国、法国，国家赔偿制度的建立自然成了顺理成章的事。
制度移植是后进国家追赶先进国家的一条捷径，对于当时的中国即是如此，在缺乏深厚的法学理论和成熟的法治实践的条件下，期望中国自身创设出国家赔偿制度是不现实的。因此，只能依靠国外制度的移植，实现法制的进步。不过，这种简单直接的法律移植在拉近中国法制与西方国家差距的同时，也带来一个负面的影响，即亦步亦趋地对国外制度的追随与复制，影响了本土理论与制度的产生。学者城仲模对近代中国国家赔偿制度理论状况评价道：“近半世纪以来，复以醉心于欧陆国家之司法法制，当难期待具有高度创造性之国家责任理论之诞生！遍查国内学术论著，学者极少就国家责任而发抒独创之理论者。”⑥由此可见对国外制度的移植对法学理论与法律制度的影响。 制度自身的完善程度影响着国家赔偿制度在实践中的效果。国民政府时期，虽然从立法层面来看，国家责任已经基本确立，国家赔偿制度也已建立起来，但最终的司法实践却不尽如人意，公众对于公权力违法在大多数情况之下仍然无法向国家请求赔偿，司法机关也未有一例支持国家承担赔偿责任，使得这一制度形同虚设。究其原因，最主要的在于当时国家赔偿制度本身存在的问题。这些制度上的缺陷共同结成了阻碍国家赔偿制度作用有效发挥的网络，一方面使公众在权利被侵害后寻求法律救济途径时无所适从，另一方面也为司法机关审判相关案件提出了难题。
综上所述，从清末宪政改革开始，中国便走上了一条学习西方法制的道路，经过近三十年的曲折历程，南京国民政府最终初步建立起了国家赔偿制度，确立了国家赔偿责任，进一步从法律制度上保障和维护了公民的权益。从民国国家赔偿制度建立的历程来看，政治制度的根本变革、国家与人民关系的根本转变是国家责任确立的前提。
民国国家赔偿制度的建立也是外国国家赔偿制度发展的结果，是当时的立法者们对于外国制度的主动移植，国家赔偿责任确立的历程基本上是外国国家赔偿制度发展的反映。在国民政府国家赔偿制度中，既有宪法对国家赔偿责任的一般性确认，又有行政诉讼法、民法及其他单行法律的特别规定。但是这些规定之间却存在着矛盾与缺陷，由于该制度本身的不完善，最终导致在实践中基本无所作为，严重影响了公民通过国家赔偿制度维护自身权益的效果，是一个遗憾。