中国NGO生存与发展的制约因素

——以广东番禺打工族文书处理服务部为例

摘要：中国NGO是随着改革而产生的游离于体制之外的新型社会组织，它们的发展受着制度与社会资源的制约。制度决定着社会资源的主要配置方式，并通过制度化规范约束社会组织的行为。中国制度的变迁及其带来的自由资源的释出，使NGO的产生得以可能。但旧体制的影响以及带有控制倾向的法律使NGO的成长受到严重的限制。社会资源是NGO生存与发展必需的条件，包括：政治法律属性、资金、人力资源、政府支持、社会合作与认同。中国NGO由于资源获取渠道单一、政府和社会内部的支持不足，普遍存在资源欠缺、能力不足的问题。本文正是试图通过对番禺打工族服务部的观察与了解，透视中国目前的制度因素与资源因素对NGO的生存与发展所造成的制约。

近年来在国内学界，越来越多的学者把“公民社会”作为一种分析工具或价值取向，重新探讨中国的历史与现实，中国的NGO自然也成为关注的焦点。在研究公民社会问题的学者看来，非政府组织（NGO）是公民社会（Civil Society）的核心要素，它们的兴起和活跃正是公民社会主体性力量的彰显。不管公民社会作为一种分析的框架是否适用于中国，非政府组织在大陆的出现确实已成为了事实。因为如果说在旧体制下，中国社团组织基本上隶属于党政系统，作为政府控制社会的另一种手段，不具备真正意义上的非政府组织性质，那么，近年来随着中国市场化改革的进程，在全国各地，尤其是在市场机制启动较早较成熟的地区已涌现了许多从民间自发形成的社会组织，它们游离于体制之外从事着公益活动，它们身上明显带有非政府组织的特征：非官方性（民间性）、独立性（自主性）、自愿性、非赢利性、公益性。1 它们诞生于转型过程中的中国，或说是作为中国改革过程的伴生物，社会变革既提供了它们生存和发展的机会，但同时它们却仍注定要在这片未摆脱旧体制影响的土地上挣扎求存。

本文正是试图通过对在先行引入市场机制的广东珠三角土生土长的民间维权机构—番禺打工族文书处理服务部――一个中国NGO的典型代表的观察与了解，透视中国目前的制度因素与资源因素对这种体制外的新型社会组织的生存与发展所造成的制约。

一、分析个案与背景

（一）社会经济背景

80年代中国构建了“经济特区－沿海开放城市－沿海经济开放区－内地”这样的对外开放格局，其中广东得“先行一步”的政策优惠，尤其是珠三角占据着与港澳交通便捷、文化相融的地缘优势，成为最早和最集中的外商投资地。外向型经济的高速发展，带动珠江三角洲产业结构和劳动力的结构的变化。最初是大批农民“洗脚上田”，进入二、三产业；80年代中后期，本地人逐渐告别了苦脏累和收入低的“打工”生活，开始了“第二次职业转移”，成为私营企业主，企业管理人员或从事中介服务工作。珠江三角洲一带的企业，绝大部分属于劳动密集型企业，随着企业的增多、经济规模的壮大，对劳动力的需求也急剧增加，珠江三角洲出现劳动力严重短缺的现象。于是，珠江三角洲以外地区的本省农村劳动力、周围省份乃至远距离省的农村劳动力大量涌入，使珠江三角洲成为全国聚集了最多外来劳动力的地区。2

聚合在珠江三角洲的外来工与流动的资本及当地社会之间形成了三方利益关系 3，在这三方关系中，外来工处于极为不利的地位。主要表现在：

第一，劳动力与资本地位的不平等。在国有企业中，由于不存在劳资双方的主体地位，因此几乎不存在劳资冲突的问题，但在珠三角的私营和外资企业中，劳资双方都有独立的地位，并且这种地位极不平衡。资本享受着种种的优惠待遇而外来工则只是廉价劳动力，许多人在恶劣和没有安全保障的条件下工作，并忍受着低工资和苛刻的厂方管理。由于外来工与资本的对话能力太弱，他们的合法权益和福利等往往得不到实现，虽然有着极度的不满却又不愿舍弃自己的工作，只好能忍即忍。也有为数不少的人不堪忍受，流动到另一些工厂。在珠江三角洲，外来工的流动率相当高。

第二，外来工与当地社会关系的不协调。作为外来人，他们在本地几乎没有任何可依靠的社会关系。由于语言、习惯等因素，他们与当地人有很大隔阂，因此他们不但难以融入当地社会，而且还往往受到当地人的歧视。在与当地的私营企业、外资企业发生冲突时，外来人并不能从当地社会获得必要的支持。地方政府是地方利益的代表，最关心的是当地经济建设和当地居民的福利，而这与投资者直接相关。虽然意识到外来工对当地经济发展的不可或缺，然而地方官员认为外来工毕竟是外乡人，当地政府对于他们没有责任，并担心以法律约束企业，强调外来工的权益会“影响投资环境”，当外来工与企业发生矛盾时，很自然地偏袒企业一方4。

第三，地方政府与外来工关系的疏离性。虽然80年代以来，中国的人大和政府就调整企业中的劳动关系，颁布了一系列法律和法规，承认并承诺了平等协商的“三方原则”，在劳资双方争取自身利益最大化中，政府居中，兼顾双方利益。省、市政府也通过立法、建立常设机构、定期检查等方式使对外来工的管理和权益保护逐渐制度化 5，但一方面由于更低级别的基层政府事实上是地方利益的代表，这一制度化努力常常遇到基层执行上的障碍。另一方面，外来工普遍文化素质低下，法律与权利意识薄弱，在发生侵权事件之后也往往不懂得利用法律来保护自己的合法权益，致使法律的落实遇到很多困难。在外来工与企业之间力量对比悬殊的情况下，本应作为工人权益代表的工会却没有发挥应有的作用。在私营企业、外资企业很难组建工会，经过辛苦努力建立的厂工会也难有实际的作为，因此影响甚微。据调查只有不到15％的外来工认为所在工厂有工会6。

由于被置于当地的社会关系网络之外，无法进入流入地的保护体系，政府又无法提供给他们足够的保护，他们自己也很难形成组织化群体保护自己，因此在遭遇侵权事件时，往往会陷入孤立无援的境地。这一支数目庞大的流动群体，始终生活在社会的边缘，他们的权益受到漠视，他们迫切需要社会力量的关爱和帮助。从另一个角度看，他们的存在也已成为影响社会稳定的一个潜在因素。这个群体文化素质与劳动技能低下，随着中国经济增长方式的转变、产业结构的转型和升级，对劳动力的技术要求越来越高，他们将面对更严峻的就业形势，而且必定被锁定在弱势地位，甚至情况会进一步恶化。中国加入世界贸易组织后，经济会获得进一步发展，整体经济水平将提高，但随之，贫富分化也会进一步加剧。这些外来工离乡背井到异乡打工，从事着底层的劳苦工作，然而却未能分享到经济繁荣的美餐，反而由于其弱势地位而备受欺凌，积聚的不满情绪会导致社会冲突，如果现行的体制和社会不能给予他们保障或补偿，冲突将会以非理性方式爆发。事实上，近年来，在珠三角一带由于劳资纠纷已经发生多起工人罢工、报复事件；更有不少陷入极端困境、走投无路的外来工铤而走险，威胁着当地社会的安全。这个严重的社会问题也迫切需要得到妥善解决。社会需求是社会组织产生和发展的基础，民间维权机构—番禺打工族服务部正是在这样的背景下应运而生的。

（二）番禺打工族服务部的基本情况

1．创立与成长过程

由于看到珠三角一带外来工被侵权的事件频频发生而且往往不能得到妥善解决，一些民间人士产生了成立一个专门为打工者提供维护合法权益方面的法律服务机构的想法。1998年8月1日在番禺义工陈明华的支持下番禺打工族服务部成立了。三个月后，创办人廖先生因故离开服务部，曾飞洋接任该部负责人。该部成立初期是以一个体工商户身份开展文书处理并以低收费或不收费形式接受法律诉讼代理等业务，经济效益较差，仅能维持基本运作。 2．人员与组织结构 3．主要活动方式

宣传教育。通过各种途径，例如探访工伤工友、出版刊物、举办咨询活动和法制讲座，向打工者宣传法律知识，帮助他们树立法律意识与权利意识；举办打工者青年文学培训活动，向打工者提供业余的文学教育。据统计，该部曾深入到珠江三角洲地区的40家手外科医院，探访了2000多名工伤工友，以他们为线索深入到企业访查了另外5000多名工伤工友，建立了一套很完善的探访工作网络；与广东环球经纬律师事务所、番禺区妇联在番禺举行《新婚姻法》等现场法律咨询6次，在办公室定期（周六）举办法制讲座38次，文化宫广场联合举办“创文明、享文明”系列活动26多期，联谊活动、文学培训数次。

法律援助。对被侵权的打工者提供维权求助方面的指导，并对其中一些案情复杂，受害人特别困难的个案进行免费诉讼代理。自成立以来经办的案件680宗，其中工伤侵权案占据 80%，拖欠工资待遇 10%，劳动合同纠纷10 %。自免费服务起经办案件170 宗。

监督敦促。主要通过与新闻媒体合作报道典型侵害外来工权益个案，出版《工友通讯》，揭露侵权事实，作为一种民间的呼声，利用舆论方式敦促政府行动，促进与推动法制建设。《工友通讯》，已发行9期，每期印制1300份。免费赠阅给工友和其他社会人士。

沟通合作。首先，该部充当了政府有关部门、法律机构、工会、妇联等与打工者之间的沟通桥梁。与前者合作举办面向后者的活动，指导后者寻求前者的帮助。其次，充当了各种社会阶层、社会力量间与打工者的联系中介。围绕打工者权益保护这一特定的问题，通过该部举办的活动，使来自不同阶层的人，包括学者、法律与社会工作者、一般民众以及打工者之间联系起来。最后，通过活动和该部发行的打工者读物在打工者之间的传阅，使这一处于涣散状态的流动群体得到一定程度的联系。

4．基本社会关系

社会关系是社会组织尤其是NGO的重要的社会资源。该部很大程度上是依靠该部拥有的良好的社会关系而成长起来的。其主要社会关系资源包括：

与官方社团及机构的关系：自创立起，该部便倍受团委、工会、妇联等人民团体的关注。曾飞洋曾参加由省团委在广州召开的“维护青年合法权益”研讨会，曾个人及该部的工作受到有关部门领导的肯定，这些人民团体的领导也对该部的发展给予了一定的指导。但实质性的支持似乎不多。尤其是由于团委、工会不愿作为该部的业务主管部门，该部的法律地位和身份的确认问题始终未能解决。

目前该部与广东省总工会《南方工报》社建立了密切的协作关系，该部主任曾飞洋受聘为《南方工报》特约记者，且为《南方工报》长期提供大量的新闻线索；该部活动曾得到番禺公安局治安、番禺交警大队、番禺法院人力上的支持，以及由区团委主管的社会团体义工联的个别义工的合作。

与其他社团和单位的关系： 该部与其他同类机构如北京打工妹之家、深圳南山女职工服务中心进行过交流；与中山大学法学院法律诊所、北京大学法学院妇女法律服务中心、广东民圣律师事务所、广东商学院、华南师范大学等单位的专家、学者建立了协作关系。

与打工者的关系：通过该部的努力和各种媒体的宣传，该部在珠三角一带打工者中已有相当的影响力。该部为打工族提供的服务受到打工族的普遍认同和欢迎。打工者视其为权益的代言人和维护者。有较多的工友为其出谋划策，并提供人力上的协助。

与新闻媒体的关系：在该部的成长过程中，新闻媒体显然起了非常重要的作用。通过广东电视台、南方工报、番禺日报等媒体的多次宣传扩大了服务部的声誉，促进了它的成长，也使服务部所关注的社会问题在大众中引起普遍的关注。

与当地社会一般民众的关系：该部在市桥文化宫广场定时定点举办“创文明、享文明”系列活动。当地民众逐渐认同这种公开的社会公益活动。但真正参与该部活动的义务工作的当地居民并不多。

与国际社会的关系：该部通过香港基督教会属下某义工获得来自德国某基金会的资助，目前这是该部唯一的经费来源。同时今年该部获得美国使馆的资助出版所有刊物，该部主任还获得美国福特基金会赞助赴美访问交流。

5．社会影响

接受该部法律援助的受益者遍及整个珠三角，东至惠州，西到肇庆，南到深圳，北到韶关。从有关登记材料来看，同该部建立联系的外来打工者达到5000人，在打工人员中享有比较高的威望。该部曾被国家和地方的电视台、电台、报纸等新闻媒体多次报道，在社会上产生了较大的影响，每天都有来自广东各地的打工者到服务部投诉和咨询，同时每天服务部收到大量打工者的来信。

6．该部面临的问题

身份合法性问题：该部仍是工商局登记注册的个体工商户身份，实际上已承担起一个非赢利服务机构的社会功能。但是目前只获得某些官方人士的口头认可。由于找不到业务主管部门挂靠，一直未能在民政局登记注册确定其民办非企业身份，因此至今未能获得官方合法性。

而在民间合法性方面：该部已获打工者的普遍认同、信任和支持。通过媒体报道和公开活动，在一般民众中营造了一定的影响力。但缺乏官方合法性无疑会影响其民间合法性的建立。该部代理诉讼只能以公民个人身份进行而未能以该部名义进行代理。

资金来源问题：目前经费来源单一，主要依靠外援，经费不足严重影响其发展，能否保证长久经济来源是困扰该部的最大的问题之一。

内部管理及能力建设问题：该部结构简单，制度不够细化，没有建立财务公开制度。专职工作人员较少；目前的规模远远不能满足社会需求。社会工作的工作量和工作难度较大，人力不足、素质不高会影响服务质量和效果。加上社会环境中的种种限制，该部在工作影响力的拓展、内容和形式的创新上存在不足。而且，到目前为止仍未能建立一种稳定的联系与沟通机制，尤其是与打工者之间的联系随机性很强。能力建设的重要原因在于收入低较难吸引高素质人才，没有相当的物质保障，单凭社会正义感和服务热情，难以保证其工作队伍的稳定性，长此以往必影响该部的持续发展。

7．对本个案的小结

第一、番禺打工族服务部显然是属于非政府组织。该部完全是一个民间自发创立的中介组织，它的组织目标是为维护其服务对象—打工者的合法权益，而并非为某个政府部门的目标或者为着赢利的目标而设立。服务部拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，活动主要依靠志愿者的参与，无论是在政治上、管理上，财政上、活动上都基本上独立于政府。以上情况显示该部作为一个非政府组织的特点。

第二、从该部的具体活动可以看出，作为一个NGO该部承担了以下社会功能:维护了打工者的利益，满足了打工者发展需要。体现在对侵权个案中的受害者提供直接的帮助，运用舆论手段，替打工者表达利益诉求；举办文学培训活动对爱好文学的打工者提供业余教育，举办联谊活动，增进打工者的社会交往。另外，该部发行的民间刊物《工友通讯》专为处于社会底层的打工阶层提供了一个发表言论，交流思想的自由空间；引起公众舆论对打工者合法权益保护的普遍关注，对打工者“类意识”以及整个社会的公民文化的形成起推动的作用。

充当了政府功能的补充。中国目前正处于社会变革时期，社会空间扩大，社会需求多样化，需要有多种承担不同社会职能的组织涌现。在本个案中，服务部的成就表明了，在政府主导型的法律援助体系中，社会组织有着发挥作用的广阔空间。法律宣传与法律援助本来当属政府的分内之事，但面向全社会的工作具有复杂性，又由于政府机制的特定操作缺乏灵活性，一些具体而细微的工作，尤其是针对特定人群的工作很难期望由政府来进行。外来工流动性强，而且知识水平低下，生活在社会的边缘，常会被忽视。对政府来讲，他们很难组织和管理，但他们又是最需要组织和帮助的人群，该部实际上是志愿地直接地担负起了相关的职责，弥补了政府法律援助力量的不足，填补了国家在这个领域的薄弱和空白。它们的活动深入社会的底层，开发了社会资源，对社会的稳定和发展起了促进作用。

第三，从该部的活动来看，该部作为一个非政府中介组织，它所发挥作用的形式是，动员和集聚各种社会资源，用于为打工者这一弱势群体服务。它充当了一个各种社会力量，乃至官方力量（以官方社团、法律机构、劳动部门）与打工者之间联系的中介。围绕这个服务部的活动，形成了一个各种社会力量和官方力量共同参与的公共空间，并且随着服务部影响力的增强而不断扩大。虽然服务部组织上独立于政府，但实际上却与政府有着间接的干系。服务部对工人进行维权方面的指导，基本上是指导他们向政府有关部门求助，事实上，打工者的合法权益要真正得到维护还是得依靠政府的作用。服务部代表工人与工厂、企业这样一些拥有一定的社会资源和权力的实体进行博弈，而作为一个非政府组织缺少这些资源，需要借重更强有力的部门才能实现这一职能。从服务部和官方社团的密切关系看，服务部与政府之间实际上已存在一定的合作。

第四、该部的生存与发展既有有利因素，又有不利因素。随着该部的社会影响力越来越大，并且与工会、妇联、共青团等官方的社团建立了联系，可见政府部门实际上已经默许了该部的存在及其活动的合法性。其原因概有以下几方面：首先，从该部的宗旨与活动来看，很大程度上符合政府的需要。推进法制建设和普及、保障工人的合法权益也是政府近年来努力的目标，但这项工作在全社会的开展其复杂性和难度都极大，政府也需要社会力量的协助。该部的出现正好与政府的意志相符。其次，在转型时期，政府的各项管理措施都不尽完善，一直以来，非政府组织在中国的发展模式都是先社会创新，然后国家予以承认，并制定有关的制度加以规范。这就使各种以不同身份出现（如以企业或个体工商户身份）的非政府组织有了生存的制度间隙。再次，由于在这一时期，社会已获得一定程度的发展，因此通过社会力量的支持使该部能够突破制度的约束。

在市场经济体制下，社会已逐渐成为资源配置的新主体，社会组织的发展动力来自社会需求，通过满足社会多元化需要，也可以获得一定的生存和发展的必要资源。虽然作为弱势群体的打工者，本身所控制的社会资源极少，没有强大的经济资源和知识资源可资动用以支持代表自己的机构的发展，但围绕这个服务部形成的一个颇具规模的志愿者群体，其存在形式非常松散、灵活、流动性强。这一群体包括新闻工作者、律师、学者、大学生、社会知名人士、义工、团委、工会、妇联有关干部等，形成了良好的社会关系网。这种来自社会主动的、自下而上的有效参与无疑是制约一个非政府组织发展的资源基础。

目前中国对社会组织仍然保持较大的行政约束和制度约束。该部成立时到现在一直未能找到一个主管部门挂靠，无法按照规定在民政局登记注册，而只能注册为个体工商户。从法律上讲，它并不具备作为非政府组织的合法性，因此该部所受的制度的约束很大。在发展的初期，它开展工作时曾受到有关部门的质疑，不能名正言顺的开展工作，影响了组织的公信度的建立。

虽然有关部门对其工作予以肯定，但迟迟不愿解决该部的身份问题，从未提供过政府的资助。目前该部是依靠外国资助维持运作，没有任何国内民间的资助，在广东这样一个经济发达的地区，竟没有成立有关的基金会，支持这些民间组织的发展。获取资源的渠道单一，经费欠缺导致人才欠缺、组织的能力不足。

二" 、从制度与社会资源看NGO发展的制约因素

番禺打工族服务部是中国NGO中的一个典型代表，作为中国的新型社会组织，它们共同的特点在于：基本上都是针对社会变革所带来的某些社会问题而产生，这片变动中的古老大地既赋予了它们生的源泉与动力，也给它们的成长设置了重重障碍。其中，制度与社会资源便是它们命运所系的两个关键性因素。以下根据对本个案的分析与思考，进一步对制约中国NGO生存与发展的制度与资源因素作一分析。

（一）制度约束

社会的制度可以理解为是为了满足一个社会的基本需要而组织起来的相对稳定的社会结构。人类组成的社会需要一定的规范和规则来规定和约束人们的行为，调整彼此之间的关系，以便使人们能共同生活于社会之中。制度的产生便是要形成一种大家都认可和遵守的规范。它作为社会的一种显规则而存在，它与社会文化传统、风俗习惯、心理倾向等社会自发形成和传承的隐规则的区别就在于：它是依靠公共权威以正式的形式确定下来的，并以强制力为保证向全社会推行的规则。因此，制度的供给者主要是国家（政府）。制度一旦产生便对社会产生深刻的影响。

首先，制度规定了社会资源的主要配置方式。政府作为最高的公共权威，掌握着支配、管理社会的权力。而对社会的支配首先体现在对社会资源的支配。虽然政府不一定完全掌握社会资源的配置权，但却可以通过一定的制度设计规定社会资源的配置方式。由于资源是各种社会主体生存与发展的物质基础，因而制度便通过规定社会资源的主要的配置方式决定了社会的运行方式。它对各种社会主体活动造成宏观约束，决定着各种社会主体以及政府之间的关系，从而也决定社会主体的生存方式。其次，制度还通过法律法规等形式规定了社会主体的具体的行为规范和活动程序，约束着社会主体的行为方式。制度界定着社会规则和行为的合法性，因此它必然影响着人们的观念和思维方式，型构并决定着人们的行为。社会的制度（包括规则和程序）被确立和施行得越久，对人的行为影响越深远。因为人们总是按照惯常使用的路径要求去行动。当行动者无法自由选择制度，便只能在已有的制度下，根据适当性规则与自己当下的情景结合来选择行动。

任何社会组织都只能生存于一定的制度空间之中。它构成了社会组织生存与发展的宏观环境并决定了组织的生存方式，即决定了社会组织存在的合法性、获取资源的方式及行为方式。社会组织必然要受现行制度的约束，要遵循现行制度所设定的游戏规则和行为规范，符合现行制度的种种要求。与现行制度相抵牾的社会组织往往会有生存的危机，甚至受到当局的封杀；而生于狭小的制度空间也会限制社会组织的生长。

对于中国的NGO来讲，现行的制度因素对它的影响体现在：

1．宏观体制环境

中国从计划体制向市场体制转变，旧的体制逐渐被打破而为新的体制所取代，包括了经济体制、政治与行政体制、社会体制都发生了深刻的变化。它带来的影响是：它在旧的资源配置方式以外开辟了新的资源配置方式，使NGO这种新型的社会组织的成长具有了资源基础。政府管理社会的方式的改变也为NGO获取和利用这些资源开辟了渠道。

在计划体制下，国家（政府）是社会资源的垄断者和主要的配置者，从而形成了国家主导社会，社会依赖于国家的模式。在这样的制度环境下，社团组织的成立往往是政府选择的结果。政府根据自己的需要成立相应的社团组织，而社团组织往往只是政府的附属物，它服务于党政管理社会的需求，以便从国家处获得其组织的合法性以及组织生存的必要资源。但随着市场体制的推行，社会经济自主权扩大，社会获得了越来越多“自由流动资源”，逐渐成为一个与国家相并列的资源配置者，可以相对独立地向社会主体提供资源和机会。社会组织通过满足社会的多元化需求，可以直接从社会中获得其生存所需的资源，此时社团组织的成立便往往是社会选择的结果。7 经济体制的这一变化为NGO这种与中国传统的自上而下型的社会组织截然异趣的新型组织的出现提供了基础。

为适应经济体制改革而进行的政治体制改革，如机构改革、政府职能转变、行政体制改革等，在推动市场经济进程的同时，也使社会逐渐走向自治化、多元化。政府改变着传统的管理社会的方式和手段，并逐渐从全能政府向有限政府转变，它再次调整了政府与市场、政府与社会的关系，社会获得了更大的自主权力。尤其是“小政府、大社会”的目标模式的确立，使社会组织的成长获得更宽松的环境和更广泛的基础。

随着经济与政治体制的变革，社会本身也发生了深刻的变化。改革开放前，政府依靠单位制度、户籍制度、身分制度，运用行政权力对社会生活各个方面进行管制，使整个社会呈现纵向分立格局，人们之间横向的联系和沟通完全不存在。市场化改革导致了社会分化和社会流动，打破了原来的纵向分立的社会结构，人们在各种束缚人身的制度之外获得在整个社会范围内自由交流的机会和空间。社会各方面都开始解禁：人民公社解体、单位制度松动，户籍制度也不能阻止人们自由迁徙和流动的步伐；各种公民的权利与自由逐渐变以现实，自由言论、自由结社、自由交往的空间越来越大；对外开放的门户洞开，人们的交往不仅突破了地区，甚至突破了国界。越来越多的社会资源在一个与国际空间相接的更广阔的空间中自由流动。

宏观体制的种种变化带来了社会的变化和发展，逐渐改变着人们的观念，重新塑造着人们的行为习惯。自由、民主、法治是市场经济发展的内在要求。在市场经济所倡导的自由竞争之下，公民作为独立的利益主体的地位得到尊重和认同。民主和法治的理念由于勃勃兴起的教育与文化事业的大力推进在全社会范围内得以流行和强化。权利法治、民主、自由等观念越来越深地植入民众的意识中。同时，由于经济发展后公民不仅拥有了大量的自由资源和自由活动空间，也拥有了越来越多的自由支配的时间，在政府对社会自治的鼓励和引导下，他们越来越多地参与社会公共事务和基层民主实践。这些具备了或强或弱的公民意识的人群分布在社会各个行业、各个阶层，他们告别了旧的观念与保守被动的行为习惯，积极参与社会公益活动、关心社会问题，他们成为了中国NGO的重要的志愿者资源，也为产生新一代中国NGO的领导者奠定了基础。

总之，改革使中国社会获得了独立于体制之外的自由支配的资源，社会个体获得自由活动空间，公民的自由权利成为现实。如许种种都为NGO在中国的生存与发展了必需的基础和条件。

然而，当前中国仍然处于转型的过渡时期，旧的体制仍然对社会有着深远的影响。社会本身也没有充分发育成熟。因此主要从社会获取资源的NGO常常会陷入生存的危机，社会对NGO的支持力度仍然欠缺。受新旧体制的影响，人们的观念和行为模式选择上具有多样性，其中既有与市场体制相适应的新的观念和行为方式，它构成NGO发展的有利因素；也有旧的观念和行为方式，它阻碍着NGO发展。

2．法制环境

九十年代后期，中国政府根据社会经济的发展和形势的变化，对1989年颁布的《社会团体登记管理条例》进行了修正，并于1998年9月颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》。与此同时，还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《公益事业捐赠法》（1999）。另外，民政部还有社会团体管理规章50余个，而地方民间组织管理法规的数量更多。这些法律法规共同构成了改革开放后中国民间组织发展的法律框架和法制环境。8 这一法律框架充分体现了处于从政府选择（主导）模式向社会选择（主导）模式的过程中，作为制度的主要供给者的国家，在逐渐失去了利用资源控制来控制社会" 组织的优势之后，试图通过制度手段控制、约束、影响NGO的成长。这一法律框架对于中国NGO的成长具有明显的约束作用，主要体现在：

第一，登记注册限制过多。结社自由虽然是宪法赋予公民的基本权利，然而在现实中，它却成为经过政府批准的“特权”。政府仍然垄断着民间组织成立的决定权，它主要通过设置了成立社团组织的“高门槛”来实现对社团组织的选择。根据现行《条例》成立社团组织必须符合以下条件：第一，政治性条件，必须找到一个政府部门作为其主管单位。第二，资金条件，必须具有一定的资金。例如全国性的社团需要10万以上的注册资金，地方性社团和跨行政区域的社团需要3万以上的注册资金。9 由于这些限制，使许多真正从民间自发形成的NGO或者由于无法找到主管单位，或者没有足够的注册资金而未能在民政部登记获得合法的身分。他们往往争取其他的形式例如到工商部门登记成为企业性质的组织来获得其存在的合法性。

第二，双重管理体制控制过严。根据《条例》，中国对社会团体及民办非企业组织实行登记管理机关和业务主管机关双重负责的管理体制。登记管理机关负责组织的登记审批，指导检查监督组织的各项活动，依法查处违法违纪行为。业务管理机关承担组织的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务与人事管理、对外交往以及活动开展等，双重管理体制将组织的成立、管理、运行以至于最后解体都纳入政府管理体系。10 合法登记的社会团体和民办非企业单位往往不是半官半民的组织就是已落入政府严密的掌控之下。而真正的从民间自发形成的社会组织恰恰是由于现行制度的限制无法“合法地”纳入体制的控制之中。它们游离于体制之外，其组织上、人事上、活动上独立性和自主性都较强。然而，它们的“自由”总是以另一种“不自由”为代价。因为缺乏“合法”身份，在开展活动和进行社会动员时，常常会招来怀疑的眼光和受到重重的阻挠，它们几乎没有任何官方的援助，也很难享受各种优惠政策。而且它们还时刻面对着当局的态度和政策上的种种不确定因素。它们的生存与发很大程度上取决于当局能够容忍和默许的程度。

第三，与前两项体现的政府对NGO的严格控制相对照的是，政府在针对NGO的具体管理措施的立法上远远滞后于NGO的发展。包括NGO组织管理、财务和税务、收支管理、募捐与捐助政策、对志愿者及其活动的社会认可、对NGO的评价与监督体系等方面都没有建立有效的规章制度。因此NGO的运作与活动缺乏规范性，既不利于政府对NGO的统一管理，也不利于社会建立对NGO的信任支持以及监督的责任与机制。这些都严重限制了中国NGO的健康成长。

由此可见，当前中国NGO仍然缺乏一个有利的和足够宽松的制度空间。制度的变迁与松动虽然为NGO的产生提供了可能，但仍然严重影响着NGO的进一步发展。NGO往往只能通过利用转型时期产生的制度间隙来开辟自己生存的道路。

（二）社会资源约束

资源是社会组织生存与发展的物质基础。若把社会组织看作一个生命体，资源便是维持它的生命的能量。任何社会组织的存在都有两方面的目标：一是组织自身的生存与发展的目标。二是组织成立的宗旨和目标。社会组织必须能够获取一定的社会资源，才能维持自身的运作，满足自身生存与发展的需要，以及开展各种活动以实现自己的宗旨。这些社会资源包括：合法性、资金、人力资源、政府支持、社会合作与认同。一个社会组织的能力正体现在它获取各种社会资源并运用于实现自己的目标的能力。

正处于转型过渡时期的中国社会，大量的自由资源由于制度变迁而被创造或从政府处释放出来，成为NGO生存与发展的必要的物质基础。然而由于受当前制度约束和社会的不成熟性的限制，当前中国的NGO却普遍存在能力不足、资源短缺的现象，严重限制着中国NGO的发展。

1．组织合法性：这里主要是指取得官方认可的政治法律属性，包括政治上的合法性、法律上的合法性及行政上的合法性。在中国成立NGO必须经过官方的审核，按照政府所规定的程序，符合官方设定的条件，经过合法登记才能取得正式的身份。在中国NGO的合法身份相当重要，因为在长期以来计划体制高度集中的治理模式的深刻影响下，社会严重依赖于国家，而国家的认可则代表了公允，因此，只有取得合法的身份，才能取得民众的信任，排除政府的阻挠，“合法地”开展活动。

然而当前中国的现行制度却为NGO取得合法身份设置了障碍。如前所述，政府主要通过对NGO的成立设置了很高的门槛来达到限制的目的。种种的限制使结社自由这一原是公民所拥有的权利变成了由政府批准的“特权”，通过政府规定的方式取得合法身份的NGO已被抹上了浓重的“政府选择”的色彩。因此在中国真正的NGO常常由于找不到或不愿找主管单位而很少具有这种正式的官方合法身份，它们往往通过其他的途径取得另一种合法身份。例如到工商部门以企业或个体工商户身份登记注册。虽然这些NGO绕过了现行体制设置的壁垒，并获得体制内社会组织所欠缺的组织的独立性和自主性，但没有合法的身份，成为政府部门和其他机构施加阻挠的借口，常常使NGO无法名正言顺地开展活动，并常常招来民众怀疑的目光。因此，“合法的身份”便成为中国NGO“心中永远的痛”。

2．资金：资金是NGO最基本的资源之一。NGO必须拥有一定的资金，才能购买相应的设备、租用办公和活动场所、支付工作人员的工资、以及开展各种活动。缺乏资金的NGO无法开展正常的活动，也难以吸收足够的专业人才，严重影响其生存与发展。

NGO获得资金的渠道有以下几种：①政府资助，②社会赞助，包括企业和公民个人的捐助，③服务性收入，④基金会、促进会等机构的资助，⑤外国援助。在中国，由社会选择的NGO获得资源的方式主要是通过外国援助。其原因概有以下几点：中国游离于体制之外的NGO缺乏合法的身份，极少会获得政府的资助；身份的模糊性也使其难以在社会中募集捐助，企业和个人的捐助由于没有适当的制度与政策支持，即使有也是为数极少而且不是稳定的来源；而目前中国的第三部门还处于初生阶段，作为整体的第三部门仍未发育健全，因此缺乏内部的分工，各种NGO之间也没有形成联系与协作的网络，国内的支持机构本身就为数极少，而经过合法登记的社会组织又占了从这些机构获得资助的先机，因此体制外的NGO极少能从基金会和促进会那里获得资助。另一方面，由于改革开放，对外交流的广度和深度日益拓展，国外基金会的资助渠道已开始连接到中国大陆。但国外基金会在对中国NGO提供资助时是带有很明显的选择性的，即主要选择那些其目标和活动符合外国价值理念和偏好的NGO。中国NGO一般是因“问题”而成立的，即针对某些比较严重的社会问题而成立，这些社会问题可能在国内是较为敏感的，然而却为外国政府和公众所关注，例如人权问题。因此，这一类NGO最受外国基金会的青睐。虽然外国的援助一定程度缓解了中国NGO资金不足的窘况，但仅仅依靠外国的援助是否长久之策，仍然是困挠中国NGO的一个疑问。

3．人力资源。人力资源是NGO另一种基本的资源要素，它包括志愿者和NGO组织的专业人员。人是最具有主动性和创造性的因素。人力资源往往决定着NGO的生机与活力，“人”的因素在很大程度上决定了NGO的前途。

志愿者是NGO极为宝贵的资源，这不仅因为NGO的活动通常要依靠志愿者的自愿参与才能进行，更因为志愿者所提供的支持往往不仅是一种体力上的支持而且还是智力上的和影响力上的支持。NGO获得志愿者主动、自发的参与的规模和程度，本身就是体现NGO的社会影响力的标志之一。而志愿者还可能利用自己的才智为NGO出谋划策；利用自身的社会" 关系和社会影响力帮助NGO构织起良好的社会关系网；借助传媒等的宣传拓展NGO的社会影响力；利用与政府的关系帮助NGO消除开展工作时的障碍，并且为NGO寻找新的资金来源。事实上，社会知名人士、新闻媒体工作者、学者、专家等志愿者的参与对NGO的发展起到了不容忽视的作用。NGO的成长，正是由各种社会志愿力量所促成的。

一个组织的专业人员的素质往往代表着组织本身的素质。高素质的人才可以为NGO引进专业知识和技术，有利于扩充NGO的服务范畴，创新NGO的服务项目，改善NGO的服务质量。具管理能力的人才还可以通过科学的管理使NGO产生高效率。因此是否能吸纳更多的高素质人才是实现NGO的创新和持续发展的关键。

然而目前中国的NGO人才匮乏是一个普遍的现象，这不仅表现在人力不足，更主要的是表现在NGO的专职人员缺乏专业知识和技术，尤其是缺乏创新的观念和能力。无法吸引高素质的人才当然首先是因为NGO缺乏资金，不能给人才提供良好的经济条件有关，其次现行制度对人的就业观念和职业选择上的影响，以及目前社会保障等制度的不完善，也使许多人不愿意选择到NGO工作。

4．政府支持。虽然NGO生存于体制之外，但这决不意味着它可以完全摆脱政府的影响。事实上正好相反，NGO针对社会问题的组织目标往往会牵动政府的神经，追求公共目标的NGO进行活动时也无法避免与政府――这一社会最高的公共权威打交道或受着政府政策的影响。其次，NGO活动的领域常常是政府与NGO共同的活动领域，是协作或者冲突，往往取决于政府的态度。再次，在中国这样一个有着集权传统和习惯的社会中，政府与社会的关系建立在权力对民众生活的全面渗透之上的，社会的自发组织，民众对公共事务的参与往往都要通过政府的倡导才能实现。同时由于“国家代表公允”的认同模式的影响，政府的态度常常会左右着社会的态度。政府掌握着对舆论的控制，新闻媒体首先是党和政府的喉舌。因此与政府目标是否一致，或至少不与政府目标和利益相冲突，是NGO是否能获得传媒的宣传的首要前提。所以，政府的态度和作为往往决定着中国NGO的生死和兴衰。

目前中国的NGO在政府支持方面显然是欠缺的，这首先是由于它们的身份问题。它们不经过正式的程序登记注册，对这类组织如何管理，目前仍是政府正在探索中的问题。其次更重要的是由于它们的活动常常会牵涉到政府的利益而为政府所敏感和疑虑。

例如本个案中的服务部与政府间的关系就相当微妙。一方面，他们以推进法制建设，保障工人合法权益为目标，其活动促进了法律在社会基层的宣传普及，这与政府近年来的目标相一致。因此，政府有关部门――主要通过官方社团如共青团、妇联、工会等对该部进行嘉许，并曾经合作共同举行过某些活动。然而在实质性的支持方面仍然是相当少。该部负责人曾多次尝试请这些官方社团作为主管单位，使之能够在民政部正式登记注册，然而遭到拒绝。某官方人士曾指出，该部的活动涉及到一个为政府所敏感的问题――外来工的人权问题。如前文所分析的，外来工的权益涉及劳资双方的关系，也涉及到地主利益，一旦政府给予它实质性的支持，等于是倡导了这样的活动和目标。同时，政府也要承担起相应的责任和风险。因此，无论是出于地方利益或社会稳定的考量，政府都倾向于持保守态度。

5．社会合作与认同。政府的认同与支持常常是诱导性的，目的是为了调动更多的社会力量去关注NGO及其所倾力为之张目的目标与价值，以便NGO能够取得社会的信任与合作，开发更多的社会资源，因此，政府的认同与支持是重要的。然而，对于一个NGO来讲，由于它是社会选择模式下的产物，即它是为着社会需要，针对特定的社会问题的解决而产生，并主要通过社会渠道获得的生存与发展的资源。因此，获得社会的合作与认同才是NGO能否成功和得到发展的实质性与决定性的因素。

NGO获得的社会的合作与认同，首先是指NGO的活动目标、活动与工作、乃至NGO组织自身得到社会公众的认可和信任的程度，即知名度和美誉度；其次是指NGO在社会中赢得的社会公众的支持与协助。它是建立在NGO取得社会认同的基础上的。社会合作与认同不是一个孤立的因素。通过NGO的外部社会关系、志愿者参与的程度都能体现NGO获得社会合作与认同的程度。在促进社会认同与合作方面新闻媒体起着至关重要的作用。社会认同实际上是种“公允”，它主要通过公众舆论而形成。在现代社会公众舆论空间是以新闻媒体为主体而构建起来的。因此NGO必须要借助新闻媒体来营造社会影响力，使自己获得更多的社会认同与支持。

目前中国NGO无疑已取得相当的社会认同与合作，但从前述的种种社会资源的约束来看，这种社会认同与合作的程度仍然不高。政府自身对NGO的认可和管理上仍然存在问题，同时也缺乏鼓励社会支持和参与的引导性制度与政策。而社会公众对这种新生的组织形式及它们的活动方式仍然存有一定的偏见和疑虑。这些都不利于NGO取得社会合作与认同。

三、前景分析

尽管制度的供给者是政府，但并不意味着政府是决定制度取向的唯一主体。事实上社会本身也是制度建构的推动者。

制度的形成往往有两种路径：一是社会主导-政府反应的自下而上的制度建构模式，即政府对社会自发形成的秩序与规范予以制度化，或者政府根据社会已形成的对某种规范的要求和趋向制定相应的制度。它体现了社会与公众对制度建设的参与。另一种是政府主导-社会反应的自上而下的制度建构模式，即国家强制性地建立制度并向社会推行，民众只是制度安排的接受者，制度变迁主要由政府完成。两种模式并非互不相容，在一个社会中它们往往是并存和交叉的。而哪种模式占主导则往往取决于政府力量与社会力量间的博弈。

新中国成立以来，政府绝对的垄断地位和力量决定了制度创建主要是自上而下进行，因此制度的控制和限制的色彩浓重。然而随着社会主体力量的增长，可以预期它在促进政府厉行改革和创新制度上分发挥越来越大的作用。在社会发展的压力下，政府制度建设将更多地考虑社会需要和更注重对社会公众的责任。因此，长远观之，中国NGO的发展将获得越来越有利的制度空间。然而就短期来看，由于社会与政府的关系及政府的思维与行为方式未发生根本变化，因此，虽然政府正在积极建立有关民间组织登记管理的较为完善的法律制度，但估计仍然无法摆脱控制与限制的基调。

在社会资源方面，制度的发展走向仍会影响NGO获取社会资源的主要方式。同时可以预见，随着改革的深入，市场的完善以及社会自主程度的提高，社会将成为资源的主要供给者，社会提供资源的渠道将多样化和规范化。因此，NGO的生存与发展将更多地取决于社会的需要和选择。

中国NGO要克服制度与资源的约束，最终仍然只能依靠自己的努力。NGO应该通过自己的积极作为，发挥对社会的积极作用，消除政府与社会的疑虑，争取政府与社会更多的信任和支持，为自己的生存及发展赢得更为有利的条件。

注 释： 2参阅谭深：《珠江三角洲外来女工与外资企业、当地政府和社会之间的关系》 清华大学当代中国研究中心全球化与劳工问题学术研讨会论文1999.12.24

3 同上

4 同上

5 同上

6 同上 8参阅邓国胜：《中国非政府组织发展的新环境》香港中文大学中国问题研究中心网 10参阅夏义坤：《论第三部门与我国政府行政关系》 湖北行政学院学报2002年 第2期