环境公益诉讼原告主体的选择及序位

环境公益诉讼原告主体的设置范围应该能够达到这样的目的：既能积极有效地促进环境公共利益的保护，也能符合行政权、司法权配置的原理，从而使各方原告主体都能积极、有序、协调地发挥其应有的作用。因此，选择最合适的原告主体，或者选择最恰当的原告主体的序位，是环境公益诉讼目前亟待解决的问题。

一、环境公益诉讼原告主体的选择及序位

（一）政府不宜作为环境公益诉讼的原告

环境公益诉讼是为了弥补政府环境执法的不足和执法缺陷而建立的，其目的之一是监督政府和限制政府权力滥用。作为与公民相抗衡的力量，政府不应该作为公益诉讼的原告主体。

（二）公民个人作为第一序位的原告

由于公民个人的力量太过微薄，尽管公民个人也拥有环境公益诉讼的正当诉讼权，但其作为环境公益诉讼的原告，必须有法律和制度的充分保障。若使公民作为环境公益诉讼第一序位的原告，需要在以下方面进行完善：

1.专门立法以确认公民环境公益诉讼权，制定明确而广泛的法定途径和形式。这是因为公众参与环境公益诉讼权利基础不完整，立法指导思想滞后。

2.立法赋予法院权力，由法院决定诉讼费用可以由诉讼双方的任意一方承担；若由于检察机关或政府行政机关的不作为造成环境公益损坏，公民可就环境公益诉讼花费的额外费用提起民事诉讼，请求政府或检察机关予以补偿。

3.公民可选择作为支持性或监督性参与者，以第二原告的身份参与环境公益诉讼，联合环境公益诉讼事务所或检察机关，共同提起环境公益诉讼。

4.采用倒置举证责任和无过错责任的制度，由被告对主要证据负举证责任，对被告适用无过错责任制度，从而减轻公民作为公益诉讼原告的举证负担。

（三）环境公益诉讼事务所作为第二序位的原告

环境公益诉讼事务所是集环保组织的环境技术人员、环境监测检测技术与专业的环境公益诉讼律师于一体的组织，具有独立的民事法律人格，能独立进行调查取证，并以独立民事主体身份提起环境公益诉讼。其最大的特征是独立性：经济独立，身份地位独立，人员独立。其优势有：

1.独立性强。其能够保持相对公平、公正和中立化的立场，代表广大公众的利益，真正从防护和抑制环境公共利益的损害出发，务实的解决环境公益损害的问题。

2.反应迅速。其不受外部条件的压制和威胁，能对环境公益损害最快的作出反应，并付诸行动。此外，这种独立的事务所比政府和行政机关、环保团体更热衷于环境公益诉讼事业。

3.优势集中。其具有技术专业和法务专业双重优势，能充分发挥专业特长，迅速进入调查取证的过程，并获取需要的有利证据。

4.节约行政和司法资源。环境公益诉讼事务所在参与诉讼的过程中不需要层层审批，也不需要大量的行政和司法人员，既缩短了诉讼的时间，又节约司法和行政资源。

因此环境公益诉讼事务所比环保团体更具有优势，应作为第二序位的原告。但在我国，环境公益诉讼事务所还未兴起，当环境公益诉讼事务所作为原告时，需要进一步完善以下方面：

1.规范化环境公益诉讼事务所。制定相关政策和法规，对其设立、变更、运行等多方面进行规范，对其从业人员进行合理的考核；采用市场竞争机制，环境公益诉讼事务所之间进行博弈，遴选高质量、有口碑的事务所。

2.限定环境公益诉讼事务所在参与环境公益诉讼中的责任。因其比公民个人更有优势，因此在举证责任和诉讼费用的承担上应该区别于公民个人。

3.明确其在参与诉讼过程中的权利。环境公益诉讼事务所在参与诉讼的过程中，可以请求查阅政府行政机关或检察机关有关的环境情报，可申请通过合理的程序对特定被告进行调查取证等。

（四）环保团体作为第三序位的原告

当特定群体的利益受到环境公共利益损害所带来的直接利益损失时，环保团体应该作为第三序位的原告。因为特定群体对自己的权利享有处分权，可以主张权利也可以放弃权利。但是环保团体的执行力低，如果违法者仍然一意孤行，不执行行政强制措施或不执行法院判决，环保团体则无计可施。因此，为了使其作为环境公益诉讼的第三序位原告的地位得以保障，应该采取以下措施：

1.从立法的角度，应该规范其成立条件、程序及活动规则等，从而降低环保团体参与环境公益诉讼的准入门槛，也能规范其参与诉讼的行为。

2.建立自己的环境信息公示机制。环保团体接受社会监督，公开公正的处理环境公益诉讼案件，代表环境公共利益而不是个别群体的利益，从而获得社会的信任。

3.赋予环保团体提起民事诉讼的权利，同时，被告方适用无过错责任原则。在参与环境公益诉讼的过程中，当其受到权力机关的权利威胁或环境利益损害者的侵害时，可以提起民事诉讼。在民事损害赔偿诉讼的过程中，被告方应适用无过错责任原则，从而使环保团体的权益得到维护。

（五）检察机关作为第四序位原告主体

鉴于检察机关的特殊性，笔者认为，其只适合在环境公益诉讼中担任补充性原告。同时，必须对其在环境公益诉讼中的权利和权力明确化： 1.明确限制检察机关作为环境公益诉讼的原告时参与案件的范围以及参与情况。为了避免行政诉讼权与民事诉讼权的权利范围不清和权力滥用，且上述原告主体知情却怠于或纵容时，或在诉讼主体缺位或缺乏应诉能力的情况下，检察机关才有介入的必要性①。

2.当检察机关提起环境公益诉讼时，应该遵循民主原则，尊重公众的参与权，对重要的情报和信息有告知义务，使环境公益诉讼案件的信息透明化，使环境公益诉讼的决策民主化。因此，当检察机关提起环境公益诉讼时，应当采取公开庭审的程序，允许社会公众了解整个庭审过程。

3.将诉讼利益合理分配。对于为该环境公益诉讼提供信息或其他方面支持的公民、环境公益诉讼事务所或环保团体，检察机关给予补偿以作鼓励，从而调动其他原告主体的积极性。

二、环境公益诉讼原告主体选择中应注意的问题

（一）环境公共利益受到损害时，政府机构应第一时间采取行政措施进行管理和治理。政府环境保护和环境资源管理部门是公共职能的直接承担者，他们应该首先采取相应的救济行动。

（二）在纠正环境污染和相应行政违法行为和督促行政机构履行职责方面，行政机关不应成为原告。因为行政机关可以直接行使职权制止和纠正行政违法行为，法律设定了更有效率的途径和方式给行政机关履行职权，无需经过公益诉讼这个程序。

（三）针对同一个环境公共利益损害案件，当有多方同时提起环境公益诉讼时，法院在受理之前要公示各个原告主体的存在，要求其协商决定最终原告主体，并商榷对环境公益诉讼中的诉讼费用的承担方式及利益分配问题。

（四）环境公益诉讼中的诉讼费用的承担和诉讼利益的分配，政府或出台具体细则进行明确；或通过国家立法手段对法院在审理该类案件时的处断原则进行规制；或在某几个区域中进行试点改革，联合实施某一政策。总之，目的是要加以明确化、规范化、法定化。

（五）适当限制原告的诉讼处分权。环境公益诉讼是代表国家、社会维护环境公共利益，因此原告不能像私益诉讼一样自由处分由国家和公众赋予的诉讼权利。首先诉讼提起者的撤诉权受到限制――在事实清楚、证据确凿、被告明显违反国家法律、侵害国家和社会公共环境权益的情况下，无合适理由不能撤回诉讼。其次，调解权在公益诉讼中无用武之地，诉讼提起者无权代表国家和社会处分环境公共权益。