德国环境团体诉讼发展初探
摘 要：《奥尔胡斯公约》、欧盟关于公众参与环境事务的指令、德国新修订的《联邦自然保护法》、《环境起诉法》、《环境损害法》赋予环境团体更完善的诉权，国外和本国环境团体都可以在得到德国联邦或州政府的确认后，就已经发生的和可预见的生态损害提起环境公益诉讼。
关键词：环境团体；确认；公益诉讼；法国
中图分类号：D925 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）09-0325-02
自1896年德国《反不正当竞争法》首次赋予手工业协会诉权以来，德国的团体诉讼走过了一百多年的历程。德国的实践证明，团体诉讼制度在维护分散的群体利益方面产生了良好的绩效，由小额的扩散性利益聚合所形成的规模化效益冲突能够通过团体诉讼途径较好地化解。
一、团体诉讼引入自然保护领域
（一）环境团体诉讼产生于州和联邦自然保护法的特殊规定
德国始终奉行保护性诉权理论。所谓保护性诉权理论，就是确认原告是否能产生法律保护利益的理论，系指当事人欲享有诉权，不仅需要存在对客观规范的违背，而且需要侵害了当事人的主观权利，该权利为法律确认保护。
保护性诉权理论成为环境团体诉讼产生的主要障碍。然而，持续的环境恶化迫使政府认识到，环境法的实施仅仅依赖命令―控制模式或利益―诱导模式远远不够，这两种模式对于高度分散的面源污染和自然资源的破坏，难以达成良好的治理绩效，环境治理必须引入私人执行机制，提高环境执法效率，维护环境公益。
德国的环境团体诉讼最早是在各州开始的，从1979年开始，德国部分州开始在州自然保护法中赋予自然保护团体诉权。2002年，联邦政府最终效仿各州的做法，在《联邦自然保护法》（2002）中专门规定了团体诉讼制度。
（二）司法判例的扩大化解释
基本法对司法机关保护环境义务的设定，使得法院在司法判例中为保护环境公益而对现有保护性诉权理论作出扩张解释。如1990年的一个典型案例，该案系由一环保团体反对在康士坦次湖修建一个码头的规划许可案件引起。该社团宣称，根据《联邦自然保护法》，它的参与权已受到侵犯，法院认可了社团的起诉资格，因为法律规定了得到确认的社团可以作为公益的监护人，因而社团享有的特定的参与权是一项能够被实施的主观权利。以法院的观点，参与权也可以通过针对以不适当的程序做出的行政决定提出撤销诉讼的方式间接实施。这个判例和随后的其他判例，对公众关于团体诉讼的观点产生了重要影响，并且为后来在联邦层次上引入团体诉讼铺平了道路[1]。
除此之外，联邦行政法院还通过判例确认了审查如公共利益、可靠性、公共福利、重要原因等不确定法律概念的原则，认为这些不确定法律概念可以全部审查，法院可以用自己对此概念的解释替代行政机关的解释[2]。这就进一步为以环境公益损害为依据提起环境团体诉讼提供了可能性。
（三）《奥尔胡斯公约》的制度约束和欧盟的履约
《奥尔胡斯公约》是联合国欧洲委员会为了实现《里约宣言》的公众参与原则而制定的。该公约规定了与环境相关的三项权利：（1）获得信息的权利。确保公民要求公开信息的权利等，官方机构负有收集、保管和普及环境信息的义务；（2）公众参与决策的权利。关于道路及发电站建设等各项事业活动，在决策的早期阶段即要求公众参与。（3）诉诸法律的权利。当环境遭到破坏或公众权利受到侵害时，确保可使用诉讼等司法手段的权利。
在《奥尔胡斯公约》的推动下，欧洲议会和欧盟理事会2006年9月发布《关于〈奥胡斯公约〉中知情权、公众参与决策权以及对环境事务向欧盟机构和团体诉诸司法权的条款的运用》，德国于2006年12月颁布了《环境起诉法》，2007年11月颁布了《环境损害法》赋予环境团体提起环境公益诉讼和要求损害赔偿的权利。
二、德国环境团体诉讼的新进展
自2002年联邦首次确认联邦层面上的环境团体诉讼以来，由于欧盟在对环境事务公众参与的制度供给上有了实质性的进展，以德国颁布《环境起诉法》和《环境损害法》为标志，环境团体获得了更多更大的诉权。
（一）诉权类型的扩张
州和联邦自然保护法建立了环境团体诉讼制度，但该制度仅限于特定的自然保护团体，针对自然保护和风景保持领域中有关的规划许可等事项起诉，而《环境起诉法》则在各种主要行政决定涉及的领域里都引入了环境团体诉讼制度，包括：根据《联邦排放控制法》和《水资源管理法》要求强制性公众参与设施的行政许可，根据《生命周期经济和废物法》做出的废物处理地的行政许可等。这样就存在两种不同的诉权，一种是自然保护团体根据自然保护法享有的诉权，针对自然保护和风景保持领域的规划许可等起诉，这种诉权基于《行政法院程序法》的“特殊法律规定”条款，但与保护性诉权理论相冲突；另一种则是环境团体根据《环境起诉法》享有的诉权，针对各种主要行政决定涉及的，但不与保护性诉权理论冲突，因为它是根据环境标准建立主观权利，凡是保护公益的环境法同时也保护个人利益，因为符合保护性诉权理论。
（二）诉讼主体的发展
环境团体只有具备下列条件才能得到确认：（1）根据其章程，其宗旨是环境保护。（2）到确认时为止，至少已存在三年，期间积极从事环境保护活动。（3）为适当履行其职责提供了适当担保；其先前行为的类型、范围，其成员以及该团体活动的有效性都必须考虑。（4）根据《德国税法典》的规定，以促进公益为目的。
诉讼主体不仅包括本国的环境团体，还包括外国的环境团体。对本国和外国环境团体（欧洲和国际）的确认条件是一样的，但相对宽松一些，仅要求外国环境团体在起诉时已经申请了确认，且满足确认的条件，则该外国团体可以起诉。
（三）诉讼对象和责任范围的扩展
诉讼的对象不再仅限于一国，而是扩展到跨国污染和自然保护。这也比较符合环境问题日趋国际化但解决要靠主权国家的趋势。 得到确认的环境团体有权从纯粹生态环境的角度起诉行政决定，不需要声称自己的主观权利受到侵害，只要证明行政裁定违反环境法即可，但被违反的环境法必须规定了主观权利。一般而言，大部分环境法在保护公益的同时，也保护私益，如《污染排放控制法》、《联邦土壤保护法》等，但不包括保护生物多样性或遵守风险预防法规的权利。
《环境起诉法》构建了全面的团体诉讼制度，包括环境法的所有领域，影响到针对几乎所有的工业设施和基础设施项目的行政许可裁定。《联邦自然保护法》主要以保护自然和风景为目的，针对大规模基础设施规划项目和保护区制度的豁免性许可。
三、思考和借鉴
考量域外环境公益诉讼制度，发展主要有两个方面：一是针对重大环境公益，以美国为代表的公民诉讼制度，赋予任何“人”（包括个人、企业、团体、州政府等）有权提起环境公益诉讼；二是针对影响范围比较广泛的扩散性环境利益损害，则赋予有一定实力的团体代表分散的、处于弱势地位的多数人利益提起团体诉讼制度。
德国环境团体诉讼的制度设计经实践证明是成功的。北溪天然气管道公司案就是一个有代表性的案例。在该案中，德国环境团体地球之友联手世界自然基金会共同起诉德国矿业主管部门给北溪公司颁发施工许可证的行政行为，法院受理了该诉讼，结果是两个自然保护团体和北溪公司达成和解协议，北溪公司修改了施工计划，并为实施环境保护行动支付赔偿，该案成果被认为是波罗的海环境保护的一个巨大成果，是一个历史性的成就。
1991年的《跨国界背景下环境影响评价公约》首次在法律上对“公众”一词进行界定：“公众是指一个或者一个以上自然人或者法人。”1998年的《奥尔胡斯公约》则更加明确了团体可以代表公众：“公众是指一个或者一个以上自然人或者法人，根据各国立法和实践，还包括他们的协会、组织或者团体。”以团体为核心的公众概念的确定，为团体代表公众参与环境诉讼奠定了基础。在政府失灵和市场失灵的情况下，以环境团体为代表的团体诉讼彰显出不同于政府和市场之外的社会力量，其所具有的公益性、非自利性、专业性、系统性、持续性、自愿性的特点保障了其在维护环境公益方面拥有政府、市场不可比拟的优势。然而，仅凭这种制度在德国取得的优良绩效就轻言移植于中国还为时过早。
中国本缺乏市民社会的本土文化和法治渊源，但先进的中国人能够接受法治国的理念并构建社会主义法治国家，形成了具有中国特色的社会主义法律体系。当代中国法大量继受和移植了西法，西法东鉴是改革开放在法治领域的体现，对实践证明为有效的西法进行本土化的改造，吸取其精华，剔除其糟粕是完善中国法治、少走弯路的捷径。德国法本就是中国通过日本借鉴的优秀法律成果，加之世界范围内的人权、生态文明兴起，人类进入了以生态环境为核心的发展阶段。当代中国已经面临着日趋严重的生态环境问题，而中国式的命令―管制模式尽管取得了很大的成效，但总体环境并没有根本好转，借助公众力量，发展公众参与执行环境法，提起环境公益诉讼的制度建构已经成为中国政府极为重视的关键课题。然而，缺乏生长在法治基础上的社团文化致使中国的环境团体并不如德国那样普遍和强大，在环境公益诉讼领域一度依赖“堂吉诃德式”的个人环保英雄，但事实证明这种模式既有悖法治精神，且绩效不佳。改革开放以来，顺应环境潮流，很多环境团体应运而生，影响较大的如中华环保联合会、地球之友等，但中国的环境团体在组织结构、筹集资源、影响力等方面还很不成熟。但环境治理实践证明，生态环境改善需要整合政府、市场和公众的三方力量。现行的代表人诉讼制度在解决公害纠纷方面存在很多制度性缺陷。制度的变革和创新已成为救济环境公益的紧迫任务，考量德国较为成熟的环境团体诉讼制度，在环境团体的确认、环境损害的救济等方面深入研究，是有利于构建具有中国特色的环境公益诉讼制度的创新之举。
参考文献：
[1] Eckard Rehbinder.chapter 3 Germany[A].Louis J.Kotzé and Alexander R.Paterson.the Role of the Judiciary in Environmental Gov-
ernance[C].the netherlands：Kluwer Law International BV，2009.
[2] [德]奥托・迈耶.德国行政法[M].刘飞，译，何意志，校.北京：商务印书馆，2002：6-7.