浅谈目前公益诉讼中存在的问题及对策

一、公益诉讼的概念

《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从该条可以看出，社会公共利益被纳入了我国民事诉讼法的保护范围，与公益诉讼相关的当事人的范围也会相应扩大，同时将大大增加人民法院受理的民事诉讼案件。

二、目前公益诉讼中存在的问题

公益诉讼制度自从2013年1月1日实施以来取得了显著地成效，但毕竟处于实施的初始阶段，不管是在对条款的理解方面还是适用方面，仍然存在许多的不足之处，亟需我们注意到问题的存在并尽快解决。

（一）原告主体模糊、范围狭小

诉讼主体问题是公益诉讼制度首要解决的核心问题。对新条款中所表述的“法律规定的机关和有关组织”的理解可能存在分歧。一种理解（也是目前大多数人的理解）是：依文义来看，公益诉讼的起诉主体仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。然而，目前只有海洋环境保护法中明确规定，海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。检察机关和个人都被排除在“法律规定”之外。另外一种理解是：法定的机关和有关组织，尤其是检察机关，有可能成为民事公益诉讼的原告。

由于规定过于笼统，大家对原告主体具体包括哪些存在争议，尤其是此前业界普遍认为最为适宜提起公益诉讼的检察机关。而且如果按照第一种理解，原告主体的范围显然很有限，会使公益诉讼在实践中很难执行。

（二）受案范围的不确定性

从以上《民事诉讼法》第55条我们可以清楚的看出，对于公益诉讼的受案范围只是简单地表述为“社会公共利益”，这种概括式的立法方法虽能在一定程度上避免对民事公益诉讼的范围限定得过于狭窄，但是缺陷也是很明显的[1]。现实中除了污染环境案件、侵害众多消费者合法权益案件之外，还有哪些权益类型可以归为我国民事诉讼立法所规定的“社会公共利益”问题，我们无从查知，也只有在具体案件的审判中，由法官自由裁量。这些问题的存在无疑都大大增加了公益诉讼实行的难度。

（三）具体程序规则缺失

《民事诉讼法》只有一条关于公益诉讼的条文，所以并未对公益诉讼所适用的具体程序作出规定。民事公益诉讼案件在起诉与上诉、管辖、证明责任、调解与和解、等许多方面的特殊性决定了其适用不能够简单地套用普通诉讼程序[2]。拿举证方面来说，由于公益诉讼中原告往往并非与本案有直接利害关系，加之被告往往实力较强，很明显如果套用一般“谁主张谁举证”的原则，举证困难程度可想而知。

（四）赔偿归属不明

对于民事公益诉讼，提出的诉讼请求可以是多样的，如赔偿损失、停止侵害、排除妨害等。毫无疑问，对于停止侵害、排除妨害的诉讼请求胜诉后的执行，不存在如何分配的问题。但问题是基于赔偿损失的诉讼请求，公益诉讼的原告在起诉被告损害社会公共利益的行为获赔后，义务人承担的巨额赔偿金的分配问题，在欠缺具体法律规定的情况下，谁有资格接受和管理该笔赔偿金无疑将引发新一轮争论。

另外，对于未起诉的利害当事人是否可以申请适用判决亦无定论。

三、改进问题的对策

（一）借鉴外国立法，构建我国多元化的民事公诉原告主体资格

1.纵观各国相关立法，公益诉讼制度并非我国所特有，而且它们对原告主体的规定更为详细。例如德国规定公益诉讼的代表除了检察机关外，有关公益团体（如消费者保护团体，促进工商业利益团体等）都可以作为原告起诉。此外，美国规定的公益诉讼的原告除社会团体外，还包括美国联邦和地方政府机关及公民个人。

其次，保护公共利益也是公民个人作为社会整体的一分子参加社会管理的责任和义务。

（二）明确民事公益诉讼的受案范围

由于我国还处于民事公益诉讼建立的初始阶段，不管是从司法实践还是从现实考虑，立法都不可能对公益诉讼做到详尽的规定[4]。在这种情况下如果想要将法律运用于现实社会，最好的方法就是借助法律解释。但接下来面临的问题是，谁将拥有解释权的问题。考虑到公益诉讼毕竟不同于一般的诉讼，所以一旦检察机关作为起诉主体出现时，似乎最高人民法院就不那么合适作为解释主体了。此时最好的做法是应该让解释权回归立法机关，让立法解释来明确受案范围。 现行《民事诉讼法》对公诉案件的类别列举的过于简单，要想尽量使公益诉讼的受案范围清晰和完整的话，应结合目前现有的司法实践，将已经出现且为各方所认可的案件进行适当的归类，并将其列在在相应的立法解释条款中，然后再运用兜底条款作出具有包容性的弹性规定。目前可以考虑直接确定的公益诉讼类型包括：国有资产流失案件、垄断与不正当竞争案件、人事诉讼案件。

（三）完善公益诉讼的具体程序规则，建议在准用普通诉讼程序之外就特殊事项作出规定

1.举证方面

（1）在民事公益诉讼中，不能够简单地说适用一般举证规则或者举证责任倒置，因为当事人之间的地位因提起诉讼的主体不同而不同。

如果民事公益诉讼的原告是检察机关或者具有一定经济实力并得到国家支持的其他等国家机关，此时，同具有一定经济实力的被告相比，实力较为平等。因此，仍应适用"谁主张谁举证"的证明责任分配规则。但是，法律对相关举证责任有明确规定的，要遵循其规定。例如在环境污染损害案件中，危害行为与危害结果之间的因果关系的证明责任由污染者承担。

如果是由公民个人或者较弱小的经济组织（如合伙）提起的民事公益诉讼，原告将处于相对较弱的地位。并且在现实中，被告的公益加害行为往往较为隐蔽且已经经过一段时间，这就给调查取证带来很大难度。因此，对于此类主体提起的民事公益诉讼，则不宜再采用一般的举证规则，采取举证责任倒置更为合理有效。但这并不意味着完全免除原告的举证责任，原告仍负有证明被告存在公益加害行为的证明责任。

（2）另外，也可以借鉴司法鉴定模式，组织或委托相关人员成立“专业调查委员会”，方便案件的处理。

2.诉讼费用的承担方面

当事人提起民事公益诉讼的目的主要是为了维护公共利益而非单纯为了私利。并且考虑到起诉一方往往为实力较弱一方，因此，诉讼费用的承担问题也显得尤为重要。如果诉讼费用的设置合理，不但能够减轻原告的负担，提高社会公众参与民事公益诉讼的积极性，而且在一定程度上能达到抑制滥诉效果。综合考虑各方面因素后，可设置如下费用分担规则：

（1）原告方诉讼费的承担。由于原告地位一般相对较弱加之公益诉讼案件的复杂性，为了减轻原告的诉讼负担，有必要设立类似于公益诉讼委员会的组织用于支持公益诉讼，但其支出的费用有上限。需要时，原告应向委员会申请，并与其达成一致意见。另外，如果原告提起的诉讼确为民事公益诉讼，公益诉讼委员会不得拒绝承担相应的费用。但是公益诉讼委员会享有相应的追索权，即其承担的所有费用可以向败诉的被告进行追索。

（2）败诉后被告诉讼费的承担。出于对原被告双方被告经济实力的考虑，法院可以判决胜诉被告的诉讼费用由其自己承担或者由原告分担一定比例。

（3）律师费用的承担。相比较于一般民事诉讼而言，公益诉讼中案件相对复杂，这就要求律师要投入很大的精力，那么律师费用自然也就相对较高。一方面，原告可以向公益诉讼委员会申请支持。另一方面，既然是公益诉讼，可以尽量寻找公益律师，或者建立公益律师制度[5]。

3.其他应注意的问题

（1）民事公益诉讼案件不应适用和解与调解。因为公共利益和公共秩序是不能被拿来讨价还价，否则会引起一系列的负面效应，如道德风险、诱发腐败等，最终危害公共利益，后果不堪设想。

（2）对原告在民事公益诉讼中的自认行为进行必要的限制。如果原该告在诉讼中存在自认行为，法院一定要认真审核，必要时可以依职权调查取证，目的是为了防止权力和权利的滥用。

（四）健全公益诉讼救济资金管理机制，确定判决既判力的扩张

1.存在直接受害人时，其可以直接作为损害赔偿金额的受益认；若没有直接受害人或者存在剩余赔偿费用时，则应将判得的赔偿费用按相应比例分别分配给原告、公益诉讼委员会或者上缴国库，并且分配的金额应由法院在判决中直接予以明确，并说明理由。一般来讲作为对原告的支持和鼓励，会分给原告一小部分；而为了使公益诉讼委员会更好的为民事公益诉讼服务，以其提供的资金支持为基准，适当超额偿付。由于被告侵犯的是公共利益，因此剩余赔偿金额应上缴国库，并作为专项公益金备用。

2.判决既判力是指一个判决只对参加诉讼的人产生拘束力。但是由于公益诉讼涉及面广、程序复杂、诉讼费用较高等特殊性的存在，有必要对公益诉讼确定判决的效力作扩张。也就是说某个公益诉讼判决结案之后，受到公益损害的公民、法人或者其他组织不能再次申请重新诉讼，只能按照已经生效的判决书，要求得到应有的赔偿[6]。

我国还处于民事公益诉讼建立的初级阶段，由于公益诉讼在很多方面都与普通的民事诉讼存在不同加之我们还缺少实践经验，所以现存的民事公益诉讼制度的构建仍需进一步完善，除了需要立法的细化，同时还需要人民法院、人民检察院、行政机关和各种社会组织在司法实践中的积极参与，使立法、理论研究、司法实践相互促进，逐步完善具有中国特色的符合中国国情的公益诉讼制度。