国家在建立农村社会保障制度中的职责

" 摘要：本文在简要分析国家在建设农村社会保障体制过程中应承担相应职责的客观必然性的基础上，从相关立法、组织引导、财政支持、管理监督等方面具体探讨了国家在建立农村社会保障制度中的职责。

一、客观必然：国家应当承担建立农村社会保障体制的责任

建国50多年来，我国农村的社会保障工作取得了长足的发展，主要体现在对孤老残幼的社会救济、贫困户的扶持、灾难的救济、复员军人的安置、伤残军人及军烈属的优待抚恤等方面，但在对农民的社会保险尤其是农民养老保险和医疗保险方面尚未全面展开。由于历史、社会、经济等方面的原因，农村社会保障事业还很落后，社会保障覆盖面小、保障水平低，而且没有形成一个完整的体系和制度。尤其是农村实行家庭联产承包责任制以后，使得一些原有的社会保障项目(如合作医疗保障制度等)受到削弱，而新的制度还未建立起来。这种社会保障事业的发展落后于经济增长的状况，无疑对整个农村经济的发展和农村社会的稳定带来不良影响。

进入1990年代以来，我国农村经历着一场深刻的变革，这种变革不仅涉及到农村经济结构的改革，同时也涉及到农民社会生活方式的改变。社会主义市场经济体制的建立、农村工业化的发展、农村劳动力的流动与转移，农村小城镇的建设、农村人口老龄化与家庭小型化的趋势等等，决定着农村传统的以家庭保障为主的保障方式已难以为继，必须建立与农村生产力水平和经济社会结构相适应的新型农村社会保障体制，以保障农民基本生活、促进经济的发展和改革的深化、保证社会的稳定和进步。

现阶段是建立农民养老保障等农村社会保障的“黄金时期”。研究结果表明，一个社会老龄化高峰到来之前的30—40年是以储备积累方式进行社会养老保障制度建立的最佳时期，时间越短越被动。我国农村本世纪30年代开始将总体步入老龄化社会，若现在仍不抓紧这一黄金时期开始建立并完善农村社会养老保险制度，到本世纪中期我们将陷入严重困境。同时，现在农村已基本具备建立新型社会保障制度的经济和心理等方面条件。从经济条件看，实行社会主义保障制度的中心问题经费问题，尤其是农民养老和医疗等社会保险的基金主要来自于农民的缴纳，现阶段我国农民已基本解决了温饱问题并向小康水平迈进。经过组织和引导，农民有能力支付一定的费用用于社会保险项目的开展。从社会心理条件看，农民具有迫切的构建农村社会保障制度的要求，通过引导，易于形成正确的保障观念和保障意识。因此，加快新型农村社会保障体制建设已成为一项刻不容缓的工作。

在构建农村新型社会保障体制的过程中，国家承担着不可推卸的职责。首先，农村社会保障具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。这一制度以确保广大农民的基本生活条件为唯一宗旨和目标，基金由个人、集体、国家三方共同构成。综观世界各国的社会保障，从其诞生之日起，都是由政府组织实施的，是一种政府行为。其次，为不错过现在建立农村社会保障的“黄金时期”，国家应及时承担起相应责任。继续靠家庭养老方式难以适应老龄化这一趋势。同时，农村原有合作医疗体制在1980年代初期解体以后，也急需进行创新和重构。再次，从现阶段农村开展社会保障工作的实践看，必须强化国家行政职能的发挥。在进行农村社会保障的构建中，国家有关部门确实开展了不少工作，但仍存在不少问题，如有的领导重视不够、宣传组织不力、职能部门间的关系不协调等。农村社会保障的实践表明，必须强化国家相应责任。

二、加快立法：为农村社会保障健康发展提供法律保障

我国农村社会保障在长期的社会实践中，形成了以集体保障为主、其他保障为辅的农村社会保障体系，这种保障体系主要是依靠高度集中统一的行政管理系统依据相关政策实施，缺乏法律的规定性，除仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象作了较为明确规定之外，再无法律条文对此以外的保障对象作出明确规定。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。要使农村社会保障工作走上规范化的轨道，建立起适应农村经济和社会发展相适应的具有现代意义的农村社会保障体系，就必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会保障的法律法规。

对农村社会保障进行立法，就是通过法律规范调整因农村社会保障而引起的社会关系，即社会保障关系。农村社会保障关系依其内容不同，可分为以农民养老保险、医疗保险及工伤保险为主的农村社会保险关系，以救灾和扶贫为重点的社会救济关系，以五保供养和残疾人照顾为重点的社会福利关系以及以复员军人安置、伤残军人、军烈属为重点的优待抚恤关系。如果把上述内容概括起来，并就其共同点加以归纳，农村社会保障关系又可分为农村社会保障体制管理关系，农村社会保障资金筹集关系，农村社会保障项目标准确立关系，农村社会保障发放关系，农村社会保障监督关系等。

为调整农村社会保障中的这些社会关系，在立法体制上，应形成以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为统率的，以国务院针对农村的社会保障主要方面制定的条例为主休，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完整法律体系。首先，全国人常委会应尽快制定《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定。其次，国务院根据《农村社会保障法》的要求，制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》，《农村优待抚恤工作条例》等条例，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容，使农村社会保障主要内容的法律规定具体化，以增加其可操作性。再次，由于中国农村地域广阔，地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡性，因此各地可根据当地农村实际情况，在与全国性法律，法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，尤其是农村社会保险方面的法规或规章，以利于当地农村社会保障工作的更好地开展。

应当特别指出，进行农村社会保障立法时，既要考虑到与建立社会主义市场经济相适应的建立全国统一的社会保障制度的长远需要，更要考虑到城乡差别的现实性和农村社会保障内容的特殊性等现实要求。而这些主要体现在农村社会保障立法的原则上。作为农村社会保障立法的原则，一方面应充分反映我国社会保障制度的本质特征，另一方面对农村社会保障立法具有较强的指导意义。从理论上讲，我国农村社会保障立法的原则应主要包括：普遍性保障和重点保障相结合的原则，与农村经济社会发展相适应的原则，满足农村基本生活需求的原则，权利与义务相一致的原则，政府统一管理与农民自我管理相结合的原则等方面。

三、组织引导：推动农村社会保障制度构建的进程

农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。

首先加强农村社会保障组织建设，组建一个权威性的农村社会保障组织管理机构，理顺各方关系。目前，农村社会保障组织管理方面比较突出的问题：一是部门分割，切快管理，各自为政，这样既不能统筹考虑农村社会保障整体发展，又不能适应分散风险和社会化要求，同时还难以提高管理效率和降低管理成本；二是政、事、企合一，立法、监督与操作职能集于一身，既缺乏监督制约机制，又难以界定和强化责任；三是随着农村" 社会保险加温，部门争办保险日趋激烈，各部门之间的管理体制和利益刚性的矛盾日益突出，为提高对农村社会保障的组织、协调管理水平，根据适应、精简、统

一、效能的原则，结合政府机构改革，各级政府尤其是地方政府应建立农村社会保障委员会，由政府主管社会保障的副职领导担任主任，吸收相关职能部门(如民政、劳动、卫生等部门)人员参加，下设办公机构，所有农村社会保障事务统一由其扎口组织和协调。同时，使各职能部门协同配合、形成合力、共同推进。

其次，各级政府要根据人口分布、经济和自然的条件、工业化程度、人群流动等情况，制定符合本地区特点的农村社会保障事业总体规划及相关保障项目的具体规划，并将其纳入当地社会经济发展规划中。使各相关部门组织实施农村社会保障项目有据可依并为考核其工作绩效提供标准和依据。

再次，加强对农民的宣传教育，提高其参加相应社会保障项目的积极性。一种制度的确立必须得到民众的认同，否则就难以长久，而民众认同的内在基础是意识的接受或心理认同。农村社会保障制度尤其是社会保险制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化，接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。各级政府、相关职能部门要采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障尤其是社会保险的意义，讲清形势、算清经济帐，晓之以理、动之以情，提高广大农村干部群众的认识，实现群众的广泛参与。

最后，针对农村的不同社会保障项目具体组织实施。当然这种组织实施并非对各种事务大包大揽，而按照政事分开的要求，对农民养老保险和合作医疗保险等农村社会保障进行行政推动。而对农村救济、优待抚恤等农村社会保障工作则由政府全面组织和实施。

四、财政责任：为农村社会保障事业的发展提供资金支持

增加对农村社会救济、优抚安置、社会福利等方面的财政支持。农村社会救济主要包括救灾和扶贫。在社会救济方面，普遍存在标准偏低、资金不足和覆盖面窄的状况。国家应在农村逐步建立最低生活保障线的社会救济制度。各级财政要增大对社会救济的支持，以保障农民最低生存需要。优待抚恤和退伍军人安置是一项特殊的保障，是涉及国伤建设和农村稳定的十分重要工作，这方面的主要问题是补助标准偏低、革命残疾军人的医疗就医难，军人优待金主要通过乡统筹而导致贫困乡的补助标准更低、复员退伍军人安置难等。因此除扩大统筹范围以解决乡镇间负担不均衡外，各级财政应增加支出，力争保护优抚优待对象的生活水平不低于当地平均生活水平和解决残疾军人的就医难问题。农村社会福利的改善方面，地方财政应适当增加投入，走依靠地方、集体和社会力量来逐步加以解决和完善。

增加对农村社会保险方面的财政支持。社会保障就其本质而言就是社会成员间的互助互济，社会保险制度的理念基础是以个人自立为基点，承认帮助个人抵御在市场经济社会中可能遇到的生活风险是社会的义务、政府的责任，获得帮助是个人的权利。以农民社会养老保险和农村合作医疗为核心内容的农村社会保险是构建新型农村社会保障制度的重要内容，其基金的筹集应以个人为主、集体为辅、国家支持为原则。由于财力的限制以及为了避免大包大揽带来的低效率弊端，国家不可能承担过多的财政责任，但这并不意味着国家不承担任何财政责任。尤其是在农村社会保险发展初期，国家更应在一定程度上给予支持。这种支持主要应用于国家对农村社会保险进行组织和管理的行政性支出(如进行宣传动员、必要的人员配备、创造良好管理条件和手段的设备购置等方面的支出)、社会保险基金中统筹部分的补助、为配合合作医疗的建立对医疗卫生机构建设的支持等方面。

国家应承担社会保险基金保值增值的部分责任。从理论上说，社会保险应实行政事分开的原则，使社会保险基金管理、业务管理、行政管理分离，社会保险基金由单独的基金组织进行管理，实现保值增值的任务。但从现实看，笔者认为现阶段的农村社会保险基金除保留必要的支付以外，由国家承担保值增值责任、交由农村政策银行进行使用比较合理。这是因为这样做以后不仅可以使基金保值增值得到保障，而且这部分基金在国家政策指导下由农业政策银行投入到农村用于发展农业和农村经济从而更好地使农村经济步入良性循环，同时还可降低由专门机构进行营运的费用支出及解决不同机构争办农村保险的利益矛盾。此时国家所承担的财政责任也仅是合理的保值增值率与农业政策银行贷款利率的差额部分，不会造成过重的负担，且与带动农村经济发展所带来的宏观经济效益相比肯定有更大的正效益。

应当指出，在中央和地方实行分税制的现有税收体制条件下，对农村社会保障事业的财政支持也应在各级财政中进行合理负担且应以地方财政支持为主。中央在此方面的财政支持应主要侧重于对贫困地区扶贫支持及社会救济、优抚安置等方面的支持以更好地体现社会保障的公平性。至于政府对农村社会保险基金的保值增值责任，可根据国家对农业和农村经济投入的宏观要求实行谁动用谁负责的原则。为使财政支持更好地落到实处，各级政府应把其纳入财政预算并逐年增加数额。

五、管理监督：使农村社会保障纳入规范化轨道

在农村社会保障事业的发展实践中尤其是近几年农民养老保险试点及农村合作医疗制度的建设实践中，由于管理监督不力，部分地方出现这样或那样的问题，如多部门争办农民养老保险而形成部门利益矛盾、挪用救灾扶贫款项、社会保险基金管理不规范等。为加快新型农村社会保障制度建设步伐，必须强化国家尤其是各级政府对其的行政管理和监督，使其纳入规范化轨道并健康发展。

1．完善管理体制。完善农村社会保障管理体制，一是要使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。二是在建立统一的农村社会保障机构前提下，明确相关部门的管理职能并使其协调有效地进行。农村社会保障的职能部门主要涉及到民政、财政、劳动、卫生、人事等部门，这些部门之间的管理职能必须明确并有所侧重，在农村社会保障委员会的统一协调下进行有序管理，共同促进农村社会保障事业的发展。三是要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度、明确不同的管理内容和重点并使管理程序规范化。

2.提高管理效率。提高农村社会保障的行政管理效率，首先是职能部门转变管理观念和工作作风，真正体现为民服务的思想。其次是提高行政管理人员的素质。农村社会保障不仅范围广，政策性强，而且涉及到农村经济社会的方方面面，这就必然要求管理人员不断提高理论水平、业务素质和政策水平等。再次，改进管理方法和手段，尤其是要强化信息化管理手段和方法。

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