论我国司法独立保障机制的构建

【摘要】司法独立，是司法正义之本，是形成三权制衡的关键，是依法治国的必然趋势。但是，我国司法独立存在瑕疵，导致司法的公信力、认可度与权威性都逐渐弱化，阻碍了依法治国的步伐。为了实现依法办案、杜绝司法权地方化，必须建立完善的司法独立保障机制，推进依法治国的进程，保证社会的公平与正义。

【关键词】司法独立 依法治国 司法地方化 法官独立 司法垂直自治

司法独立的涵义与价值剖析

司法独立起源于三权分立理论。三权分立理论认为，立法、行政、司法都是组成国家机器的根本要素，为了保障国家机器的正常运转与社会的长治久安，立法权力、行政权力和司法权力必须相互分立，并且三者之间应该建立起相互制约、相互制衡的国家权力体系。从国家的角度来说，三权分立的本质就是权力的制约与平衡，即权力只能以权力加以约束。因为“权力过分集中，权力不受制约，权力必然腐败，这是一条历史的铁的规律。”①司法权作为审查判断之权，是三权分立的核心，司法独立是保障司法权审查判断之责公平公正的基础与前提。因为只有司法独立，才能从根本上保证司法权对行政权的终端评价兼具合法性、合理性与公正性，同时限制行政权的过度扩张，保障人民的合法权益与财产安全；同时，也只有司法独立，司法权才能在审理案件时展开违宪审查，以便保证宪法的权威性、至上性以及立法的公正性。简言之，司法是法律生命之所系，司法权是维护法的价值、排除法运行障碍的“终极武器”，司法独立是司法权公正公平的前提与基础，是行政权与立法权正当行使的保障，是实行依法治国的先决条件。

司法独立是公正审判的前提，是司法正义之本，是法律的民主性、公正性、权威性的根本保证。作为行使司法权的最高准则，司法独立有三个层面的涵义：第一，从国家权力体系的角度来说，司法权独立于立法权与行政权，不受立法机关与行政机关的干涉。第二，从司法系统的角度来说，司法系统内部互相独立。也就是说，法院上下级关系只是监督关系，上一级法院不能干预下一级法院行使司法权，同等级别的法院之间也不能相互干预。第三，从具体行使司法权主体的角度来说，法官只以法律为依据进行独立审判，即法官之上不应再有法官。在法院内部，并不存在上下级服从与被服从的关系，法官是独立存在的，适用法律不受法院领导制约。同时，法官之间也是完全独立、平等的，不能相互干预。法官作为行使司法权的主体，是法院的核心，是司法的灵魂与最终落脚点，是法律的代言人，其唯一的职责就是服从法律，按照法律的意志行事。简言之，“司法独立的本质是依法办案。”②

司法权作为一种介于国家与社会之间的特殊权力，其最本质的特征就是独立性。要想保证这种独立性，司法权就必须做到以下几个方面：独立于立法、行政机关；独立于政党、社会团体；独立于社会潮流时尚、新闻舆论；独立于其他法院、其他法官；独立于自身兴趣爱好、自我偏见与感情倾向。简言之，司法独立就是“不侵权、不介入、不施压、不妄评”③。即任何政府、政党、团体、新闻舆论以及个人都不能侵犯司法机关的管辖权、不能违法进入司法程序干预司法裁决、不能对法院及其法官施加压力、不能对审理中与判决后的案件随意报道、评论或抨击，干扰司法。同时，法官作为司法的灵魂，需要保持自身的理性，做到人格高尚、熟悉法律、精通业务、洞察事故，保障法律事实认定及法律适用的准确性、公正性与合理性。

我国司法独立存在瑕疵的原因剖析

首先，司法独立缺乏宪法支撑，司法独立是相对独立。作为国家的根本大法，我国的《宪法》中并没有明确规定司法独立原则，只在第一百二十六条中规定，人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这种独立仅仅指的是行使审判权的独立，并不是司法意义上的独立。同时，《宪法》中还规定人民代表大会任职与罢免最高人民法院院长；最高人民法院的副院长、审判员、审判委员会委员由人民代表大会常委会根据最高人民法院院长的提请任免；最高人民法院对全国人民代表大会及其常委员会负责，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。这三个条款确定了司法权的独立性仅仅限于审判权，且司法权的行使主体由立法机关产生，并对其负责。可见，我国的司法权处于被动的弱势地位，并不能实现制约行政权与立法权的目的。这也从根本上决定了我国的司法权并不能实现绝对的独立，而是在人大及其常委会之下的相对独立。简言之，我国的司法权从诞生之时，就具有不完整性，这种起源上的瑕疵，在无形之中已经决定了司法独立具有一定的有限性及相对性。

其次，地方法院的人事及财政受制于地方，司法日趋地方化。我国法院的级别、区域设置依附于行政区域的相应设置，甚至各级别、各地方法院的人事权与财政权均由当地党委与政府把持，导致司法成为当地政府的附庸。我国长期坚持党管干部原则，导致我国地方各级法院院长由同级人民代表大会选举产生，副院长、审判员由同级法院的院长提请同级人大常委会任命。这意味着地方党委及政府不仅拥有地方法院主要领导的指导权、推荐权，还有相应的罢免建议权。同时，根据相关规定，地方法院的经费由当地政府发放，且受制于当地经济的发展水平。可以说，地方党委与政府拥有当地法院的人事任免、职务升迁、经费拨付这三项关乎法院命运的权力，这导致法院有着深刻的附庸性、地方性与服从性，失去了其原有的独立性、中立性与公正性，司法地方化已经成为我国司法的一大“特色”。简言之，“由于人民法院的产生、法官任免、司法经费等都在同级地方政府控制之下，导致了司法权力的地方化。”④司法的附庸性导致司法权对行政权的约束成为一纸空文，流于形式。地方政府将司法权作为树立威权的工具，为地方或个人的政治经济利益服务。司法地方化程度越深，形成的地方势力就越顽固，造成的后果就越严重，人民群众就会遭受更多的迫害。地方势力借助于司法权，以法律的手段行不公正之事，不仅弱化了法的公正性、权威性与统一性，也在一定程度上阻碍了依法治国的进程，严重损害了社会的和谐稳定与发展。 最后，法官任免、管理、考核过于行政化，法官难以实现职业化、法律化与理性化。“法官是法律效力由应然到实然的桥梁和中介，法官就是法律由精神王国进入现实王国控制社会关系的大门。法律借助于法官而降临尘世。”⑤法官借助于法的神圣性而具有了法赋予的权威性与公正性，独立性是其基本要求。可是，在我国，“自从法院设立以来，科层官僚制便与法官管理制发生了亲密的接触。法官作为由政府官员所组成的行政官僚团体，在某种意义上，他们只是在司法部任职的官员，与其他在农业部或外交部任职的官员并无不同。”⑥简言之，由于法院管理的行政化、法官编制的公务员化以及低下的薪金待遇与地位，导致我国的法官难以实现职业化、法律化与理性化。

在我国，审判权运作模式在一定程度上呈现一种行政隶属的态势。比如针对疑难、重大、复杂的案件，法院的审判委员会拥有讨论、决定权，且合议庭只有被动的执行权；同时，在行政隶属上，我国的审判委员会受制于院长，院长又受制于当地的党委。在这条权力链接上，法官处于被动消极的位置。地方势力就这样通过合法的外衣将自己的意志强加于审理案件的法官或是合议庭，不顾法律的意志与法官的独立，将法院演变成私欲扩张的工具。同时，案件审批签发制度的存在，更是强化了行政管理的色彩，从根本上削弱了法官的主观能动性，使法官失去了独立审理案件的机会。司机机关这种完全行政化的运转模式，抑制了法官的独立性与公正性，强化了法院的地位性与权力性，更是变相的扩张了地方的行政权限。简言之，“我国的法院是能动的，而法官却是克制的。”⑦但是，从司法权独立的本质上来说，法官才是行使司法权的实质主体，应该处于积极能动地位；而法院只是司法权的机构载体，其职责应该仅仅限于为法官积极能动的审理案件、行使司法权提供相应配套的设施与服务。可是，在我国司法实践中恰恰相反，法官审理案件时，不仅常常会受到来自地方势力的施压，还要受制于法院本身，这从根本上导致法官没有办法独立行使审判权，以维护法的正义与权威，保障人民群众的合法权益。

我国的法官编制长期套用行政管理模式，法官的资格、待遇、职级、奖励、晋升、离退等都延用了公务员的管理模式，且法院干部的选拔、升降实际上由地方长官把持。可以说，“作为‘政法干部’的法官是当作无产阶级专政的‘工具’形象和保驾护航的形象出现的，既然是工具，就很难有自己独立的价值追求。显然，在这样的情况下，司法机关的‘独立倾向’和‘法律专业化’的认同感都无从谈起。”⑧同时，在我国，司法权的崇高性与重要性并没有为司法权行使主体，即法官带去相应的地位、声望与保障。反之，在我国，法官不仅社会地位与薪金待遇低，而且职业保障性相对较低，法官们普遍缺乏职业安全感与职业归属感。在职业安全及职业保障都极度缺乏的情况下，一味的要求法官独立办案、依法审理，无异于痴人说梦。

另外，我国还存在很多其他因素影响司法的独立性以及法官独立办案，如新闻媒体的介入、社会舆论的导向、民众的法治意识、法学家的评论与分析等等。这些都会在无形之中对法官施加压力，影响法官公平合理的审理案件、准确科学的适用法律，使其不能做出只是合乎法的意志的判决。

构建我国司法独立的保障机制

首先，在宪法中明确司法独立原则，明确司法垂直自治制度。司法独立是近代西方宪政体制下一个极其重要的基本精神与基本原则，被多个国家写入宪法之中，以国家的根本大法保障司法权只服从于法律。司法独立是现代法治的一般规律，是人类政治文明与法律文明的有益成果，是依法治国与主权在民的最显著标志。我国自实行依法治国以来，一直在积极的改善法治环境、健全法律文化，构建公民的尚法理念，提高公民的法律意识，增强法律的权威性、公信度与正义性。然而这些，都需要以司法独立、司法公正为前提。因此，为了保障法的有效实施与民主正义，推进依法治国的进程，实现主权在民，必须尽快的将司法独立原则写入宪法，使国家的根本大法成为其强有力的后盾，切实保障司法审查判断之权的独立性与法律性。同时，在宪法及法院组织法中进一步明确司法系统在党的领导下，实行垂直自治制度，并接受中央及地方权力机关的监督。

所谓的司法垂直自治，是指法院系统在人、财、物上的完全独立。这里包含三层内涵，具体如下：其一，从最高人民法院的角度来说，全国人民代表大会选举院长；院长拥有其他法官的提名权，但任免权归属于全国人大常委会任命。其二，从地方各级法院的角度来说，院长、副院长及法官由上一级法院院长提名，最高人民法院任命。其三，司法系统的财政权由中央统一把持掌控。针对司法费用，中央单独划拨、专款专用，使司法权从根本上脱离地方财政的控制，从经济基础上保障司法系统只是服从于法律的组织系统。只有做到这三点，使司法系统的人事权与财政权脱离地方的钳制，才能从根本上保障司法的独立，避免中央及地方权力机关的以各种理由介入、浸染司法，从而确保法院独立审判及法官依法办案。

坚持党的领导，是司法不可动摇的原则，司法系统必须在党的政治领导与组织领导下认定法律事实、准确适用法律，做到独立办案、公正司法。坚持党的领导并不是意味着司法独立性的缺失，反而是对司法的独立性提出了更高的要求。在坚持党的领导基础上的司法独立，必须做到政治立场更坚定、品格道德更高尚、作风处事更清正廉洁，以广大人民的利益为根本利益，切实推进依法治国、实现主权在民。

其次，法院管理体制克制化，赋予法官能动性。为了实现司法的独立，保障法官的能动性，必须从两个方面出发，具体如下：一方面，完善法院的管理体制，保证法院体制克制化。首先，法院必须明确自身的属性，法院只是司法的机构载体，除却审判监督之外，其存在的意义仅仅是为法官提供独立审判所需要的硬件与软件。其次，以立法的形式，明确审判委员会只有指导权，且合议庭、独任审判员对于审判委员会的讨论结果可以依据法律与良心自我抉择。同时，审判委员会不得以任何形式向合议庭、独任审判员施加压力。最后，在法院内部必须取消上下级的审批制度。因为这些审批会变相地干扰法官独立办案，也是法院领导干预司法的合理借口。另一方面，完善法官的管理制度，赋予法官能动性。也就是说，以立法的形式确认合议庭、独任审判员的职权，明确法官审理案件只服从于法律，并且奖惩明确，责权清晰，真正做到还权于法官，增强法官的荣誉感、责任感，从立法上保障法官的独立审判权。在法官独立审理案件时，包括党委、政府、法院、团体、新闻、学者等在内的任何势力和个人都不能随意干预、介入、妄评案件，以免造成对法官的干扰，破坏法的正义性、权威性以及公信力。同时，法官自己也应时刻谨记，法律才是审判的唯一依据，提高自身对法的领悟力、理解力与信仰度。

最后，完善法官管理制度，提高法官的职业安全性。法官是连接法律与社会的媒介，是动态的法。为了保障动态法的法律性、职业性与安全性，必须采取以下措施：第一，明确法官的任职资格，确定法官的职业操守与职业素养并重，保障每一位法官都是政治坚定、品行高洁、熟知法律、执法公正的优秀法律职业者。第二，建立法官任命终身制并赋予最高法院的弹劾权。因为只有任命终身制，才能从源头上保证法官的职业安全感，使其无需担心因秉公司法而受到非合理化的处遇。但是，为了避免法官个人因一己之私或外部施压或某些不正当的原因而罔顾法律，赋予最高法院弹劾权，保证司法队伍的纯洁性、法律性与正义性。第三，取消法官等级制度。依据法官独立原则，必须保障每一位法官的平等性、独立性以及判决的同等效力性。因此，必须取消法官等级制度，推进法官制度的职业化、法律化、公平化。第四，提高法官的福利待遇，给与法官经济保障。司法作为保障社会公正的最后一道屏障，必须采取安全可靠的措施保证这道屏障的稳定性与坚固性。只有法官待遇从优，才能使法官对其职位具有特别的荣誉感、敬畏感与珍惜感，不致因追求利益甚至一点小利而玷污这一神圣的职业。