北京城市副中心和北三县“规划一张图”将发生什么?

专设“管委会”统管通州区和北三县？专家看法不一

京津冀近期发生两件大事：雄安新区和北京城市副中心的“千年大计”。雄安新区的规划还未揭开面纱，但北京城市副中心的“千年大计”已露出真容。

3月29日到4月27日，《北京城市总体规划（2016年―2030年）（草案）》在北京市规划展览馆对公众公示并征集意见。规划中提出的“形成‘一主、一副’城市空间布局”让北京城市副中心再度成为关注焦点。

在此期间，北京市市长蔡奇到通州区视察时提出的三点重要指示，颇耐人寻味。蔡奇指出：“要把握好副中心和中心城区的关系，带动中心城区功能疏解和公共服务资源转移;把握好副中心和通州区的关系，通州全区作为副中心的外围控制区，与副中心一体建设发展;副中心也要和北三县协同l展，统一规划、统一政策、统一管控。”

厘清了城市副中心和中心城区、通州区其他地区以及北三县之间的关系，或许就能明白北京城市副中心这个“千年大计”的重点到底在哪里。

中心城区和城市副中心：一体一翼

3月28日，北京市规划国土委公布《北京城市总体规划（2016年―2030年）（草案）》，最新版本的规划涉及的内容非常广泛，最引人瞩目的有两大方面的内容：人口疏解和城市空间结构优化。

其中，人口疏解方面再次强调了之前北京对总人口规模的控制要求，也就是到2020年要控制在2300万人以内。在这个过程中，北京中心城区要在现有人口规模基础上疏解近200万人。

城市空间结构优化则是指中心区和城市副中心的空间结构调整。在北京市域范围内形成“一主、一副、两轴、多点”的城市空间结构，着力改变城市单中心、摊大饼式的发展模式。“一主”即中心城区，重点优化首都核心功能;“一副”即城市副中心;“两轴”即中轴线及其延长线，长安街及其延长线;“多点”即顺义、大兴等10个周边城区，在市域范围内实现内外联动发展、南北均衡发展、山区和平原地区互补发展。

如何理解“一主”和“一副”之间的关系？北京大学首都发展研究院院长李国平接受《中国经济周刊》记者采访时说，建设北京城市副中心，有利于集中疏解北京非首都功能，调整北京空间格局，拓展发展新空间，有效缓解北京大城市病，与雄安新区共同形成北京新的“两翼”。

北京新的“两翼”提法，始自去年召开的中共中央政治局会议。2016年3月24日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常委会会议，听取北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承载地有关情况的汇报并作了重要讲话。习近平强调：北京正面临一次历史性抉择，从摊大饼转向在北京中心城区之外，规划建设北京城市副中心和集中承载地，将形成北京新的“两翼”，也是京津冀区域新的增长极。

大家都注意到了，和“北京城市副中心”并列出现的一个新词是“集中承载地”。其实，在雄安新区尚未正式公布之前，“集中承载地”是雄安新区的代名词，和北京城市副中心并称为北京新的“两翼”。

仅两个多月之后，雄安新区开始露出真容。2016年5月27日，习近平主持召开中共中央政治局会议，听取了关于规划建设北京城市副中心和研究设立河北雄安新区有关情况的汇报。习近平在讲话中指出：“建设北京城市副中心和雄安新区两个新城，形成北京新的‘两翼’。这是我们城市发展的一种新选择。”“在新的历史阶段，集中建设这两个新城，形成北京发展新的骨架，是千年大计、国家大事。”

除了“两翼”，北京城市副中心和雄安新区并驾齐驱被称作“千年大计、国家大事”，足见北京城市副中心和雄安新区的重要性。那么，该如何理解作为“一翼”的北京城市副中心的功能定位？

北京大学教授、著名区域经济学家杨开忠接受《中国经济周刊》记者采访时表示，北京城市副中心作为一翼，主导功能包括三个方面：市级行政事业功能、商务功能和文化旅游。

关于市级行政事业功能，按照之前的规划，今年年底前北京四大市级机关和相关市属部门要搬迁到通州。

蔡奇在通州视察时也强调，要全面推进城市副中心重大项目建设。按照时间节点做好行政办公区建设，确保年底前四大市级机关和相关市属部门率先启动搬迁。

城市副中心和通州区：

是鸡蛋黄和鸡蛋清的关系

北京城市副中心不等于通州区？这个判断没错！

副中心155平方公里，是原来通州新城的范围，在去年6月份召开的北京市系列形势政策报告会上，北京市规划委副主任王飞证实了这个说法。

但是，通州区总共906平方公里，剩下的751平方公里是郊区和农村，这部分区域跟城市副中心是什么关系？

4月15日―16日，北京市市长蔡奇到通州区调研、视察，现场办公。他提出：“把握好城市副中心和通州区的关系，通州全区作为城市副中心的外围控制区，与城市副中心一体建设发展。”

这句话透露出两层意思：一是北京城市副中心并不等同于通州区。二是通州全区外围控制区与城市副中心将统一规划。

早在去年年中，就有北京城市副中心的规划正在编制当中的消息传出，但时至今日，依然没有出台，有专家向记者表示，由于编制完成后还需上报中央，待时机成熟就会推出。

可以肯定的是，城市副中心和通州全区的规划将是“协同”的。李国平告诉《中国经济周刊》记者，“规划肯定是需要协同的。城市副中心和通州全区就是鸡蛋黄和鸡蛋清的关系。城市副中心和通州区相当于城市和外围的郊区。”

除了规划上的“协同”，坊间有观点认为，城市副中心和通州区管理上或许需要脱开。在未来，“北京城市副中心”有可能设立单独的市级派出机构，以“管理委员会”的形式施政。

李国平对此观点不认同。在他看来，如果不是特殊情况，不要人为地将其隔离。与其他开发区管委会和属地政府之间是伙伴关系不同，北京城市副中心和外围都应该在通州区政府这样一个管辖范围之内，因为区级政府的管理职能本身就应该包括中心和外围，再成立一个“管理委员会”来管理副中心的必要性不是很大。