探析政府工程跟踪审计实务

跟踪审计通过国家审计机关对项目进行全过程的跟踪监督，不断将项目建设的信息反馈于决策者， 以便对决策作必要的补充或修正， 避免造成严重后果。相对于竣工决算审计，由于跟踪审计起着全程跟踪的监控作用， 绩效更直接， 更有利于充分发挥审计免疫系统功能作用。笔者结合政府工程跟踪审计监督实务，拟从整合资源、控制关键环节、提高审计质量、把握处理方式和考核后续管理等五个方面进行分析探究。

在目前政府工程多、规模大，而审计机关人员少、专业技术力量不足的情况下，需要充分整合社会审计资源，充分利用社会中介、内审机构的力量，科学合理组织审计工作,从而形成监督合力,充分发挥审计整体效能， 进一步扩大审计覆盖面和审计成果， 提高审计机关着眼大局服务宏观的能力。审计组织体系按其主体的不同，可分为国家审计、社会审计和内部审计， 我国实行的是政府监督与行业自律相结合的社会审计组织管理体系， 不同的审计主体有不同的特点及要求。在工程审计内容上，社会审计与国家审计存在着许多共同点， 如都要对工程造价的真实性、合法性进行审核，在审计查证过程中的审计内容、审计依据、审计范围甚至审计方法都有一定的共同之处。在跟踪审计工作中充分利用社会审计资源，可以达到事半功倍的效果，组织社会中介机构参审政府投资项目是跟踪审计自身发展的需要。

整合审计资源组织参审模式， 根据项目重要程度， 可尝试实行分类进行差异化管理。对于社会关注度高的项目由审计机关自行管理， 对于审计自身力量有限， 而其上级主管部门内审机构力量较强的系统内政府工程， 采用审计机关跟进指导规范，内部审计抓协调、中介机构抓业务的联合跟踪审计模式。如交通系统工程一般都具有投资量大、建设工期长等特点，推行联合跟踪审计模式，可充分发挥交通内部审计作用。

而对于审计机关自行组织管理项目， 在选择社会中介机构的方式上或通过公开招标，或通过中介库摇号，或通过聘请专家。既要考虑选择成本又要考虑公平公正、满足跟踪审计业务工作需要。公开招标由于选择面广、竞争性强，能够选择到合适的参审单位， 但由于公开招标有其特定的时序要求， 导致该种方式耗时长，某项目从起草招标文件、到跟踪审计进场，历时半年，所以仅适用于专业技术、审计经验要求特别高的项目;对于一般性工程项目则利用已组建的中介机构审计库摇号抽取，这种方式程序简单，但往往不能选到合适的中介机构; 而对于选择面窄、从业经验要求高的征地拆迁项目， 可通过公开选聘专家参与跟踪审计。通过差异化的协审单位选择方式，既能满足审计工作的特定要求， 也符合协审服务要求公开采购的趋势。

跟踪审计关键环节， 随着跟踪审计工作的广泛开展而在不断变化， 已经由工程实施阶段的招投标、材料设备采购等，不断的在拓展。如近年来随着征地拆迁规模增大， 客观上存在用金钱换取拆迁进度，导致补偿成本节节攀升同时，征地拆迁具有一次性、金额高的特点，又有评估商谈性质，往往产生权力寻租，容易滋生腐败现象， 征地拆迁跟踪审计应引起高度重视。笔者认为，审计机关根据形势发展， 在过去传统跟踪审计重点环节基础上， 还需要对以下几个环节进行强化，以适应现实工作需要。

一是拆迁入户调查环节。当前事后审计由于房屋及附属设施已基本拆除完毕， 或者协议已签订， 同时补偿款已支付，审计时接触的资料多为书面材料，被审计单位提供的数据真实性考证难、纠正处理更难。因此，在项目中跟踪审计组要直接参与前期入户调查， 现场审查资料真实性。

二是补偿协议签订环节。在实际操作中，为了进度随意变通，相关单位没有执行相关的议事程序和审批程序， 这就为不法分子提供了侵占国家资金的空间。为了客观公正处理个案，严格执行政策标准， 跟踪审计过程中要求实施单位将待签协议报审备案， 符合规定再签协议。如某项目审计组每周召开两次专题会，对由各拆迁小组上报、各片区审查提交的个案进行集体审查， 对有可能突破拆迁安置、补偿上限方案进行集体会商。对符合政策标准的由跟踪审计组出具评审意见单， 作为与被拆迁人签订补偿协议的依据; 对片区组提交的超出标准的方案予以驳回，力求不违反政策规定。

三是设计变更环节。由于实行公开招标，施工单位大量利润空间被挤去，在实施过程中，施工企业通过变更、修改计价方式，达到利润最大化的目的，同时增加了不合理建设成本，这已引起重视，但随着市场投融资环境的改变， 出现了大量的BT、BOT、代建等方式，建设单位甚至设计单位的利益也参与其中， 在事后审计很难鉴别责任。如某项目多栋高层建筑在施工过程中，代建单位(含总包)提出将现浇改为内浇外挂变更申请，跟踪审计组对其进行了成本分析， 理论上可节约半年工期，但建设成本增加15%,金额达数亿元。为此审计组向主管部门下发审计建议，最终取消了该项变更。

四是计量支付环节。在工程跟踪审计实务中发现， 一方面施工单位通过虚报工程量，套取进度款，增加了建设单位融资成本;另一方面，由于监理等单位没能引起足够重视，往往造成超付，待决算审计时，由于支付比例过大，施工单位不配合，造成决算审计久拖不决。为了解决上述问题， 跟踪审计组非常有必要对计量支付环节及时审核把关， 缩短竣工决算审计工作量和时间， 便于各方办理竣工决算和资金支付， 有利于推进各项政策、合同约定的落实。

一是业务指导要到位。社会中介机构的审计目标是依照委托人的委托要求，完成审计业务，审计依据审计定性更多地体现了委托人的意图， 也就是说委托人的专业政策水平直接影响到社会审计人员， 这就要求审计机关给予必要的业务政策指导。

考虑社会审计从业人员良莠不齐，许多项目即使发现协审效果不理想，善后弥补也难以实现。为了不让专业复核流于形式，审计分工要做三个方面考虑：

一是充分利用专业长处，互补优点;二是克服可能存在的不足， 满足互相复核的需要;三是分工适当交迭、备选替代应对突发情况。在工程审计中国家审计专业人员必须直接参与审计， 包括到审计现场盘点复核， 对单项工程结算审核结果要进行复核。

二是借助审理制度的推广， 实行质量控制方式多样化。对参与同一项目审计有两家以上不同协审中介的， 由主审把关对两家审计结果核对比较， 从中发现质量问题; 也可以由主审组织利用监理力量在过程中对中介机构审计结果进行复核;还可以借助审理制度，从项目立项开始就明确专职复核审理人员，对项目实行资料审查、现场勘验、市场询价、审计报告全过程参与式审理，确保审理意见贯穿落实于整个跟踪审计过程中。

三是固化管理模板， 多重管理手段并重。审计项目管理系统化，应以整个协审项目的流程和走向为主线， 做到流程控制制度化。通过从协审需求提出、协审单位选择、协审项目执行，到协审费用结算以及协审质量考核等环环相扣的工作节点设置，提高组织协审工作的规范性。与此同时， 为了有效减少不同协审人员在处理具体问题时的主观性和随意性，从协审机构采购文件、合同、跟踪审计报告等每一环节实行模版化。

跟踪审计的处理方式， 包括审计建议、审计决定、审计专报等几种方式，关键是要把握好服务与监督平衡点， 不能沦为管理工具。同时要克服审计疲劳，就是对跟踪过程中一些司空见惯的问题不再保持审计敏感性。通过巧用处理方式、多措并举，既能扩大审计成效，又能提高工作效率。如在跟踪审计过程中同时发挥各有关部门的职能作用， 多方联动、密切配合，对加大审计力度起到事半功倍的效果，在重大事项上，通过审计专报报经行政首长拍板，避免矛盾激化。

一是便于动态控制， 建立综合管理平台，实现自动分类汇总。平台应满足审计机关对建设管理中存在的问题进行分类汇总的需要， 通过在OA 审计系统创建跟踪审计管理平台，全部实行网上自动分类管理，便于实行网上动态监控，并为审计综合分析提供翔实的第一手资料。

二是建立考核结果综合应用平台，通过拓宽应用渠道， 真正达到促进协审工作质量。结果通报制，邀请相关审计部门、社会中介机构、主要建设单位、造价行业主管部门等召开协审工作通报会， 以一定方式公布考核结果;优先委托制，考核结果与委托项目挂钩，在重大项目或需要通过招投标选择协审单位的，应加大历年考核结果在综合评分中的权重，使考核工作能真正激励协审单位。

三是加大审计成果转化。通过审计成果整合利用，搭建共享信息平台，从宏观着眼、微观入手，切实纠正审计中发现的问题，注意从体制上、制度上研究解决预防问题，促进管理。

总之，跟踪审计投入大、要求高，审计机关受人员力量限制，要量力而行，科学合理统筹安排审计工作计划， 避免盲目扩大覆盖面， 不能以降低审计质量为代价，要突出加大审计力度，有重点的把工作做深做透，通过点威慑面，才能取得好的审计成效， 才能更好的发挥审计免疫作用。