浅析政府审计职业化建设的路径
2015 年12 月，中办、国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》对完善审计制度、保障审计机关依法独立行使审计监督权做出了全面规划和部署，并明确提出了要推进审计职业化建设。这为国家审计职业化指明了方向，也标志着国家审计职业化建设迈入了一个新的阶段。审计职业化是由其工作的技术性、政策性、道德性等特点决定的，这些特点也决定了政府审计工作不能由一般的政府公务员完成，而是必须由搭配了合理的知识结构、熟练的执业技能和良好的职业道德的队伍完成( 李家国，2011) 。然而，目前我国政府审计职业化建设中遇到了一些的问题，比如: 政府审计独立性较薄弱、人才的选拔与晋升考核制度的单一、队伍内部结构不合理、相关的教育培训机制不完善、职业精神文化缺失、外部保障不健全等具体问题。所以，从保持政府审计工作的独立性，改善政府审计队伍的职业素质以及加强政府审计工作的外部保障，这三个方面探讨审计职业化的实现路径有重要的现实和理论意义。
强化垂直领导下的独立审计保持政府审计独立性，其目的就是通过减少影响政府审计工作的外部因素以确保审计过程和审计质量。随着我国民主化进程的推进，审计的独立性越来越受到普遍的关注。这就要求我国再次思考政府审计体制的利弊，加强法律的约束力，优化审计人员的管理，更要强化整个审计队伍乃至整个民族的对审计独立性的理解和认同。
(一) 政府审计体制的完善
政府审计的独立性是指从第三方角度来看，政府审计工作的内容和人员都应在形态上保持独立。但是，由于我国的政府审计制度属于行政模式体制，其本身存在一定的缺陷，即政府审计部门要接受双重领导。一方面其受制于中央审计机关和人民代表大会的领导，另一方面其还接受同级人民政府的领导。这种制度领导模式严重制约了政府审计部门的独立性。可以进一步强化垂直管理，弱化同级干预。比如: 努力减少自己审计自己的现象，大力推广由上级主管部门调派同级其他地方政府审计部门来本地进行政府审计。这样可以更好地保证审计的独立性，也能更好对政府的财政起到监督和制约。
(二) 法律层面的强化
就我国国情来看，政府审计独立性的实现仍要依赖于国家从法律层面上的强化和执行。首先，国家需要制定相关的法律来规定政府审计部门的地位、审计义务和审计权利。正是有了这样明确的法律地位认可，才能更好地促进政府审计工作的有条不紊、不受外界干扰的独立办公。其次，以法律形式划分审计部门和工作人员的责任和事后处罚也是必不可少的手段。只有这样明确审计部门的责任和审计人员肩上所担负的职责，才能更好地履行法律要求的义务和享用法律赋予的权利。一旦出现审计事故，就可以清晰划分责任，追责到人，形成全面的审计问责网络。避免出现责任不清，互相推诿的情况。这样可以更好地使法律法规和审计条例良好衔接，为保证审计独立性而创造出一个良好的法制环境，从法律层面上推动政府审计职业化进程。
(三) 审计人员管理改革
政府审计人员作为政府审计工作的核心组成部分，审计人员独立是政府审计工作独立的前提条件，所以地方审计机关工作人员的管理模式需要改革以适应审计独立性的需求。目前，我国政府审计机关的工作人员都是公务员，他们的任免与调动都和所有公务员一样受限于当地政府，工资收入和奖惩也都由当地政府负责。这种管理模式很容易导致审计人员在巨大的诱惑面前，尤其是涉及自身利益的情况下，不能独立思考，受到外界因素的影响，破坏审计的独立性。政府审计人员的任免、调动、奖惩等主要职业权限，不能完全由地方政府掌握，而是由垂直管辖机构进行掌控，这样才能避免在现行制度下审计人员为了自己的经济利益或事业前途而弄虚作假、徇私舞弊，并在整个审计过程中，可以按照审计流程对审计内容和审计范围独立思考，不受任何部门和个人的干扰。政府审计机关工作人员的独立有利于政府审计工作更加公正，从而更好地维护国家审计的权威和尊严。
(四) 审计独立性意识的树立
审计独立性是审计的灵魂，其包括低层次的形式上的独立和高层次的实质上的独立。这种所谓的更高层次的实质上的独立，是一种精神状态，是主观上对审计独立性的重视。要想达到这个高层次的实质上的独立，需要国家政府和审计人员共同努力。首先，国家政府加强对审计独立性的重视。从中央到地方广泛宣传审计独立性的重要性，并组织各层政府学习审计独立性缺失导致的严重审计后果以及相关审计工作者所承担的法律责任和经济处罚。让审计独立性的思想和意识能够广泛的传播，并且能普遍让更多的审计机关人员理解和认同。其次，作为政府审计人员的每一个个体，应该加强自我对审计独立性的认识，真正从内心深处意识到审计独立性的重要性，让认同审计独立性成为根深蒂固的本能反应。让更多人具备审计独立性的意识，才是实现审计独立性的根本。
二、改善政府审计队伍的职业素质
政府审计队伍作为整个审计过程中具体操作者，也是审计结果的直接操纵者，推动政府审计职业化就必须先着眼于地方审计队伍职业化，故政府审计机关工作者是政府审计工作的重中之重。因此，完善审计人员进出、考核晋升和继续教育制度，优化审计人员队伍，增强审计文化认同，可以推动审计系统实现创新跨越和持续发展。
(一) 审计人员的进、出制度
提高准入门槛是改善政府审计人员的第一步。政府审计人员作为政府工作人员的重要组成部分，毋庸置疑其录用的前提条件，就是必须参加公务员考试。然而，仅仅经过全国公务员考试选拔的审计工作者，显而易见是不足以胜任专业性极强的审计工作，容易对日后审计工作的专业性、重要性和独立性造成严重的威胁。所以政府应该在复试中，增设审计人员执业资格考试，应包含审计相关知识和执业中所需具备的基本能力。只有顺利通过考试，才能进入政府审计机关从事相关工作。反之，未通过考试的，不能加入政府审计人员队伍。另外，在进行遴选时，也应该采用相同的准入模式。这样从源头上进一步提高了政府审计人员的职业素质和职业能力。
审计人员职业退出机制同样不可忽视。定期对政府审计机关的工作者进行考查，淘汰考查成绩最差的人员。这样的末尾淘汰制度改变了现行公务员一进到老的模式，有利于在审计队伍内部形成竞争，增强审计人员自身追求职业进步的动力，从而也保障政府审计队伍的质量和水平。
(二) 政府审计人员考核、晋升制度
一方面，创立新型政府审计人员职业考核制度。要求其不但对行政能力考察，即为我国对政府工作人员的普遍要求的基本素养; 而且还对专业能力考察，则为审计工作内容所需的专业知识和技术。具体来说: 首先，要尽可能地细化专业能力考核内容和各项内容所占有效权重。比如，可以针对是否严格按照审计流程开展审计工作，对审计事项判断是否正确，分析处理是否合理等方面，来设计审计工作质量评估的指标。其次，认真评估审计人员的继续教育情况。可以通过接受继续教育时间的累计，积极参加专业培训的出勤率等方面进行考核。同时，也积极鼓励政府审计工作人员参加社会中审计相关的考试和比赛，并在考核里有所嘉奖。
另一方面，建立政府审计机关工作人员的新型职位晋升制度。可借鉴法官、检察官等职业化改革的经验，采取凡晋必考的经验。在双轨制新型职业考核制度的基础上，再加上晋升考试的形式，共同形成新型职位晋升制度。具体来说，先继承传统的行政机关人员晋升的考核条件和标准，然后再根据高级技术职称、中级技术职称等所具备的专业技术能力水平定晋升级别。以这种新型的政府审计人晋升制度，就可以避免现行只对行政能力考核忽视专业能力素质的晋升问题，也规避了行政序列晋升所导致的审计人员无心在技术上提高和钻研的问题。
(三) 政府审计人员继续教育
创立贯穿政府审计工作者职业生涯的再教育制度，可以帮助政府审计工作者掌握新知识和新政策，来保持和提高专业胜任能力和执业水平，可以有效避免审计人员未更新专业知识储备而无法胜任当下审计工作的问题，有利于整体提高政府审计人员的职业素质，也加快学习型审计机关建设。
首先，政府审计机关可以启动对审计人员常规继续教育工作。常规继续教育工作可以参考现行会计从业资格证书学习。在内容上将必修和选修相结合，将审计法规和政策解读作为其继续教育必修的主要内容，而选修内容可以多为不同领域审计工作的案例和常见问题讲解。在模式上采取自助学分累计模式，按要求完成本年度继续教育的学习内容和时间达到所要求的学分后，可参加本年度的考试，通过后完成考核。其次，举办高水平的审计工作培训和座谈会也是提高审计工作人员业务水平的有效途径。可以根据不同审计人员的工作内容和审计领域，选派他们去参加审计署、高校和相关协会举办的相对应内容和领域的培训，完成培训后，可以在本单位将学习心得与同事分享。另外，还可以创建专家合作机制，邀请外部专家不定期来做学术和实践座谈会，可以针对不同的被审行业的特点，通过案例进行讨论和交流，让审计人员之间分享经验，以便提高整个政府审计队伍的职业素养和审计能力。
(四) 政府审计队伍结构优化
随着被审行业范围的不断扩大，审计职能也已转向监督和服务。为了更加有效地发挥职能，政府审计队伍的结构也必须要更加合理。一方面要横向拓展审计队伍，另一方面要纵向深化队伍质量。只有这样合理配置人力资源，才可以进一步达到审计工作所提出的多样化的要求。
一方面，政府审计机关需要从横向拓展审计队伍。在充分响应审计署三支队伍的号召下，政府审计机关应该认真组建审计领导队伍、审计专业人才队伍和审计管理队伍，把传统的审计机关工作人员分为三个层次，并针对他们不同的特点，科学分工，合理分配审计工作。其次，要扩大审计人员队伍的数量，尤其是大量增加一线审计人员的数量。这样才能有效解决审计项目过多导致的审计人员较长时间处于超疲惫高负荷的工作状态。甚至，可以招贤纳士广开大门，聘请一些审计人才作为顾问，比如: 社会知名审计精英、高校审计专家以及离退休但工作能力很强的国家审计人员。通过构建国家审计人才库，来拓宽原有审计队伍，以便达到横向优化审计队伍结构，使政府审计队伍人员充足，专业能力更加突出。
另一方面，政府审计机关需要纵向深入审计队伍。广泛提高审计人员的学历水平，增加研究生和博士等高学历水平的人员选拔，以改进审计队伍中高学历审计人员匮乏的现状。同时，积极鼓励审计人员考取中级职称和高级职称，加大对审计高级人才和业务精英的引进。除此之外，随着政府审计服务对象的更加广泛，在对审计技能进行严格把控的基础上，应该优先录取有经济、法律、计算机等相关领域知识的复合型人才。这样从纵向角度提升审计队伍的质量，优化审计队伍的结构，更加有利于审计目标的实现，促进政府审计事业向前发展。
(五) 审计文化
审计文化是形成审计工作高效率、好质量的强有劲的推动力，也是调动地方审计人员主观能动性的根本所在。它是整个审计系统最重要的组成部分，更是一个政府审计工作的核心。良好的审计文化像是无形的手，可以游刃有余地组织政府审计工作的良好运行和顺利开展。
首先，国家和政府要增加对审计文化建设的重视。国家通过制定一系列的行为准则和法规，强调政府审计的重要性及其正确的定位，从而激发更多的人关注和重视政府审计。国家应该给予地方审计机关和审计人员更多的人文关怀和精神呵护，让基层机关和人员有从事审计工作的自豪感和成就感。另外，国家还应该建立一套高水准的审计道德规范体系以及审计文化核心价值观，大力宣扬审计人员应具备的基本道德规范、审计精神以及应践行的审计作风。让更多的审计机关的工作者理解审计文化，认同审计文化，形成审计文化的向心力、凝聚力和感召力。其次，政府审计人员应自觉提升自己的职业道德的和自身的核心价值观，充分理解和认同审计精神伦理和实务伦理。可以自觉从审计行业的劳动模范和周边的审计骨干身上，学习审计人员应具有的审计精神和审计作风。
三、加强政府审计的外部保障
政府审计职业化建设还需要从外部保障入手，建立健全监督制度、优化完善收入制度、强化规范安全制度，有利于审计机关工作人员自律自身的行为，规范审计工作的流程，透明化审计结果; 也有利于降低政府审计工作的行业风险，且提高职业吸引力和认同感。
(一) 监督制度保障
国家审计工作直接制约着我国政府经济的安全，维系着全社会公民的经济生活，故国家审计机关的工作和人员必须经得起人民群众的检验。首先，加强政府内部监督约束模式。杜绝政府人员的人治思维和人治行为，避免以权谋私的现象。完善内部控制和管理制度，严格落实业绩考核制度，及时反馈审计人员的考核结果和对审计过程规范的考察情况。再者，加强外部监督机制的构建。加强人民代表大会和中央审计署对地方机关部门的垂直管理和监督，定期对政府审计工作进行检查和抽查，如发现问题及时通报批评并勒令整改。同时，改进法律对审计工作的问责制度。明确审计责任划分，包括对地方审计部门的行政和具体主管审计工作的审计人员的责任划分。另外，当今社会的舆论监督也是重要监督模式。利用公共传媒增加对审计结果和审计过程的披露，增加人民群众对政府审计工作和人员的实时监督。
(二) 收入制度保障
激励政府审计人员认真工作和积极上进的最有效途径是规范的收入保障制度。首先，国家应该出台相关政策来全面提高政府审计人员的收入水平，尤其是一些欠发达地区政府审计人员的收入。避免过低的工资收入导致的审计人员难以抵御贿赂的诱惑而降低审计质量的行为; 也能改善由于社会审计人员收入较高而诱发审计人才流出政府机关的现象。另外，奖惩制度也要进一步修改。可以根据审计项目的质量和效果，合理进行绩效考核评估，然后按照考核结果及时对参与的审计人员进行激励管理。与此同时，惩罚的手段也不能放松。对于消极怠工、疲于应付以及重大疏忽，都要立即进行批评和罚款，让审计人员感受到经济利益的损失和精神的痛苦。在收入提高的基础上，完善激励和惩罚措施，可以增强物质奖励对审计人员的吸引和严厉惩罚的给审计人员带来的畏惧，从而激发政府审计人员的工作积极性，也进一步提高审计工作的质量，是政府审计保持活力和效率的重要动力。
(三) 安全制度保障
维护政府审计工作的经费安全和审计人员的职业安全也是促进职业化的重要方面。政府审计工作的经费来源虽然在法律上给予规定和保障，但是在现实社会执行中仍受到多种因素影响，无法保证经费来源顺畅。甚至，同级政府即被审计单位会用审计经费来牵制政府审计工作的正常运行，以便达到协调审计结果的目的。所以，我国应该尽快建立完善政府审计经费安全机制。将政府审计机关的经费纳入中央预算，提供充足的审计经费数量，合理的规划其用途并及时下拨，有效地保证审计工作经费专款专用，更好地改善政府审计的质量和独立性。另外，要努力加强审计人员的职业安全。避免审计人员因审计过程中触及相关利益集团的经济利益和社会利益，而受到的威胁和压力。从而不敢说真话，也不敢真正披露审计结果。相反，当审计人员因为坚持心中的正义，客观公正披露审计结果，而遭受到不公平的职位待遇，甚至出现人身安全的威胁时，政府要及时加以保护。维护政府审计工作的经费安全和审计人员的职业安全，可以真正保护审计工作的公正和公平，切实推动地方审计工作的职业化进程。