赣江船闸管理体制的探讨

近年来，随着江西省对赣江水运投资的加大，到十三五末，赣江将全部建成规划中的万安水电站、井冈山航电枢纽、石虎塘航电枢纽、峡江水利枢纽、新干航电枢纽、龙头山水电站共6个枢纽，届时赣江606km航道等级全部跃升至三级航道，千吨级船舶将能从赣州直通赣江湖口，实现通江达海。赣江6个枢纽除石虎塘航电枢纽、新干航电枢纽、井冈山航电枢纽由江西省港航投资建设有限公司投资建设，其余3个枢纽由不同的投资主体投资建设，枢纽船闸也分属不同的部门管理。根据已建成的万安水电站、石虎塘航电枢纽、峡江水利枢纽各船闸的运行情况及实地考察的情况看，要实现赣江水运真正繁荣，则必须解决各枢纽船闸的通航问题。要解决船闸的通航问题，最根本的是要解决船闸管理体制问题。

船闸管理体制问题是一个关系国家和地区经济与社会协调发展的重大和复杂的体制性问题，也是我国体制改革进程中一个急需解决的问题。所谓船闸管理体制，就是有关部门在作为通航建筑物的船闸的运营、维护与管理过程中所形成的权责利关系。

1.现行赣江船闸的管理模式

目前，赣江上已建的或在建的水工枢纽都由电厂、泄水闸、船闸三部份组成。由于水工枢纽投资主体的不同，船闸资产分属不同的投资方，船闸的管理模式也不同。目前赣江上已建成的通航建筑物有3座，其管理体制分为电航分管和电航统管两种模式。

电航分管模式是指电厂和船闸分别由两个不同主体进行管理的模式，即航道管理部门负责船闸日常运营管理和维护，但产权仍归属于水工枢纽业主（电厂）的船闸管理模式。如石虎塘船闸，其产权归江西省港航投资建设有限公司（电厂），而船闸的运营与维护管理由石虎塘船闸管理所负责。这种模式的特点是：航道管理部门在船闸的运营、维护与管理中所发生的费用与成本，按国家有关规定在电厂的电力成本中列支，而经费标准却是由航道管理部门和水工枢纽业主（电厂）进行磋商协调来确定的。

电航统管模式是指由水工枢纽业主（电厂）负责船闸的建设、日常运营管理和维护，产权也属于业主（电厂）的船闸管理模式，如万安船闸。这种模式的特点是：与船闸的运营、维护与管理的有关费用由船闸的业主（电厂）负责。

2.两种管理模式下矛盾焦点的不同理解

无论是电航分管还是电航统管模式，从这些年赣江上船闸运行情况看，都存在电挤航的现象，即重发电轻船闸（重效益轻公益），表现在日常过闸方面，很难严格按交通部颁发的《船闸管理办法》的要求对船闸进行运营、维护与管理。

电航分管模式的矛盾集中在电厂与航道管理部门之间关于管理主体和经费来源的问题。航道管理部门认为，通航建筑物作为通航河流的一部分，其基本功能是恢复原有天然河道的通航功能，而航道管理部门作为通航事业的主管部门，理应是通航建筑物的管理主体，电厂作为经营性企业，是不能承担事业性职能的。在管理经费的来源问题上，船闸运行与维护属于公益性活动，其经费应来源于财政，而目前船闸运行维护经费却来源于电厂。这样造成了通航管理责任与权利相背离，形成航运对电力的依附关系，经费不足影响了通航安全运行与管理进步。电厂却认为，船闸属于水利枢纽的一个重要组成部分，其通航功能是水利枢纽综合功能的一个组成部分，既然船闸的产权属于电厂，那么电厂就有理由成为船闸运营的管理主体，况且运营与维护从技术上讲并不复杂，电厂完全有能力承担船闸的运营、维护与管理。至于船闸运营管理经费来源问题，电厂认为，在电航分管模式下，船闸运营与维护费用由电厂生产成本列支，而电厂又缺乏有关经费的足够信息，因此，电厂对与船闸有关的费用成本开支处于雾里看花。同时，航道管理部门在没有定额预算约束情况下，不能排除存在增加运营经费开支的可能性。

电航统管模式的矛盾则更多地集中在电厂统管船闸后实际上形成的电厂的经济效益与航运社会效益的冲突上。航道管理部门认为，电厂负责船闸的运营，会因过分追求发电经济效益而忽视航道畅通所产生的社会效益。从万安船闸和峡江船闸由电力部门、水利部门统管的船闸的运营情况看，航运的发展受到了明显的制约。电航统管的结果是电力上去了，航运下来了。此外，电厂由于过分追求经济利益而导致船闸水头、航道深度、枢纽通航安全等隐患。电厂则认为，所谓电航统管后的航运萎缩与电航统管没有直接的因果关系，而是由于地区贸易结构、运输市场供求关系变化和替代性运输方式（如公路和铁路等运输方式）的竞争等因素所致。至于电航统管模式下船闸运营主体的确定，可由电厂采取委托专业公司进行船闸的具体运营管理；或向社会公开竞标，择优选取专业公司来进行具体运营管理，这从技术上来说都不难。

3.予盾的根源

两种模式下产生以上矛盾的根源是在我国现行的法律法规中没有明确船闸的产权、运营权与行政管理权之间的关系，导致在实际船闸管理中三者之间产生的权责利不明确。

在电航分管模式下，船闸的产权属水工枢纽业主（电厂），而船闸的运营权属航道管理部门，这是明显的责权不对等，船闸的运营权是附属于船闸的产权上的。

在电航统管模式下，船闸的运营权、行政管理权都由水工枢纽业主（电厂）来行使，而船闸行政管理权是国家通过法律法规授权给航道管理部门，怎么能由发电企业来行使国家权力呢！

4.两种管理模式下的共识

不管是电航分管还是电航统管模式，船闸运营、维护管理所发生的所有费用最终都由发电企业承担。在电航统管模式下，船闸的运营、维护和管理所发生的费用直接列入企业生产成本。目前赣江上电航分管模式的船闸都由交通部门投资建设，在可行性研究报告中，就明确提出以电养航，因此在电航分管模式船闸的运营、维护、管理所产生的费用不管从企业直接划拨还是财政划拨，最终也都由电厂承担。

5.船闸的性质

航道是公益性基础设施，船闸的基本功能是航运，是用来恢复与补偿因水利工程枢纽给天然河道的通航造成的影响，是一段特殊的航道，是整个航道的组成部分，理应也是公益性基础设施，尽管从实物形态上看，船闸与水工枢纽在物理上是连成一体的。因此船闸具有明显的社会公益属性，船闸的社会公益性使其不能象一般经营性物品或私人物品一样，通过排他的制度安排取得服务特定群体的经营性收入。

6.解决两种模式下的目标

在新的船闸管理模式中着力从制度上解决电航分管与电航统管两种模式下都存在的电挤航的问题，解决两种模式下船闸的产权、运营权、行政管理权三者之间所产生的责权利不清的问题。

7.新的船闸管理模式

（1）成立船闸基金。基金费用由通航河流上水工枢纽发电企业在每生产一度电所得收入中上缴一部分作为基金，所上缴基金费用列入企业发电成本。船闸的建设、运营、维护和管理的费用，全部由基金列支，由国家统一支配，专款专用。

（2）明确船闸的产权单位为航道管理部门。船闸作为公共基础设施，船闸的运营管理属于公益性事业，对投资方来说产生不了经济效益，属于负资产。考虑到目前赣江水工枢纽由不同的投资主体投资，对于交通部门投资的水工枢纽，可由交通部门把船闸的资产直接划拨至航道管理部门；或由国家动用船闸基金收购，再交由航道管理部门。对于其他投资主体的水工枢纽，由国家动用船闸基金收购已建成的船闸。对于还未开工建设的船闸，由水工枢纽建设单位申请全部动用船闸基金建设，建成后再由建设单位移交给航道管理部门。

（3）明确船闸的运营权行使单位为航道管理部门。航道管理部门接收船闸后，可自行组织人员运营、维护；或采取向社会公开竞标，引入社会先进运营经验，由专业公司运营。

（4）明确船闸的行政管理权行使单位为航道管理部门。船闸是公益性基础设施，船闸事业属于公益性事业，其行政管理权是国家通过法律法规赋予相关部门行使的权力，因此船闸的行政管理权只能由航道管理部门来行使。

（5）明确船闸的运营、维护与行政管理的费用来源为船闸基金。船闸的运营、维护和管理的费用由航道部门列入年度财政预算，由国家统一从船闸基金中划拨。