高校财务管理

2015 年 1 月 1 日， 修订后的 《 中华人民共和国预算法》( 以下简称 新法)正式实施。 新法既突出了预算的完整性，又调强 预算约束，新法下的预算制度更为全面、规范、公开，也更为透明，它更符合经济规律，对现代财政制度改革具有导向型作用。 在公共财政预算中，高校部门预算可谓重要组成，对于高校财务管理而言，新法的实施影响深远。 笔者以为，新法更加强调了预算的 治理职能， 有望使全面预算管理下的高校财务管理工作更为科学和规范。

一、 预算与现代大学治理

所谓 大学治理即高校各利益相关者参与其重大决策的结构和过程，旨在借由权利配置以及制度安排平衡并兼顾多方利益。 对于高校而言，其组织决策机构并不限于 党政主管者，还应包括相应的主管部门、教职工及学生代表大会等，因此，高校权利义务及各机构间彼此监督和制约关系构成了其治理结构。 俞可平( 2012)认为，在政治学家所探讨的课题中，权力制衡是最基本的，也是核心的内容，但制衡并非目的而仅是手段，其目的应是极大化公共利益。

张维迎( 2004)认为， 大学治理讨论的是达成大学目标的特定的制度安排，即 治理结构。当我国学者们仍纠结于大学控制权的归属问题时， 制衡权力 已成为西方大学治理的核心。 以耶鲁大学为例，其董事会下设财政管理委员会、审计委员会和投资委员会，职能分别是监督、规划财务状况，监督会计运作，监管耶鲁捐赠基金以及其他投资项目，但最终的财务控制权始终保留在董事会手中。 校级行政财务管理层由校长、教务长、财务、行政副校长联合组成。教务长主管由声望颇高的教授、行政核心人物任委员的预算委员会，其职能是对大学长期规划、预算、学费或工资涨幅等关键决策进行审核。 财务及行政副校长掌管财务部三大职能：协助预算委员会制定规划;具体财务运作;管理捐赠资金、资产、债务。学校内审部门要求各院系提交月度财务报告，外部会计师事务所审计并出具学校年财政报告，由董事会审计委员会进行审计。 耶鲁的财务运作思想总结为：合理的机构设置下财务决策、资金运作、执行监督彼此独立，钱权交易得以避免。

王绍光( 2008)指出， 预算国家应伴随 预算体制。 现代预算应经法定程序及代议机构批准、授权实施，并进行公示。 事实上，自 1997 年我国就对高校预算的 审议通过机制作了明文规定，从《 高等学校财务制度》( 1997)到《 进一步推进直属高校贯彻落实 三重一大决策制度的意见》( 2011)再到《 高等学校财务制度》、《 事业单位财务规则》( 2012)无不体现作为有效机制的治理结构是遵照 法定程序对 一把手进行制约，这也正体现了现代预算的治理职能。

二、 新预算法对高校财务管理的意义

(一) 高校会计核算的精细度更高

新法强调决算草案应与预算对应， 并按三类分列：一是预算数;二是调整预算数;三是决算数。 针对 一般公共预算支出， 应按其功能和经济性质分类编列到相应的款项，即实际会计核算时，要按功能类别和经济类别分别核算。 新法要求各级人大将政府预算列为审查的核心，这就要求部门决算遵照预算口径予以转化，使决算草案对应预算。而报表口径是否一致，则取决于会计核算的优劣。高校会计信息使用者不同，其基本需求不尽相同，新法实施后，会计核算有望更加精细化，便于满足高校不同信息需求者的根本需求。 多维核算既能更真实、全面地反映高校财务现状，又便于落实管理责任，对资源配置更有利。

(二) 高校预算管理更趋于精细化

新法细化了部门预算由编制到执行、由调整到决算对比等诸多方面，凸显的是严谨、科学的政府预算。从我国预算收支编列来看，主要存在两套体系( 功能类系、经济类系)，而财政预算公开普遍选择前者。为区别政府职能具体支出，新法也将后者增加进来，对预算编制的细化几近极致，这也增加了预算编制的难度。现行预算体制下，高校预算上报给主管部门的是一套， 用于校内管理的又是一套，具体执行中也是 两张皮。新法出台后的 双向管理使预算编制更立体，也增加了预算调整、预决算对比的要求。校内外预算统一后，将更便于执行和支付资金。 新法下的预算编制，要求各高校 几上几下编制校内预算，再参照财政要求对财政部门预算进行编制。 需要指出的是，现行预算体制下， 高校一般是每年 10 月上报预算，11 月编制校内预算，导致内外预算 两张皮新法背景下，后者应早于前者，以便统一预算体系。

(三) 高校全面预算管理终将实现

新法规定： 政府全部收支都纳入预算。 预算管理制度改革深化后，预算外资金业已取消，全部财政收支均在政府预算中体现，这使现代预算更完整，并向全面预算发展。 而今，高校部门预算管理中已经把其预算收入中的国有资产有偿使用收入( 出租( 售)以及利息收入等)、行政事业类收入( 报名费、学费、住宿费等)、财政补助收入悉数纳入。参照新法精神，这一收支范围将更大，未来，经营收入、科技成果转化收入、横向课题收入等都会陆续归入，且参照新法跨年度对预算予以平衡的新政，将延长预算年度( 目前是一年一预)，以兼顾长远。 为此，要求高校在 大预算财务管理理念下，从 三全入手，推行全面预算管理：由 全员参与开始逐步 全额管理直至 全程管理。

(四) 高校财务管理的公开程度以及规范程度更高

新法增加了 25 条同促进预算公开以及强化审查监管相关的款项， 更严格要求高校财务管理的公开度和规范化。 我国已实现了将 GDP 的 4%用于国家教育投入的目标， 也使民众更关注教育资金使用效益。在此背景下， 高校是否注重公开 三公经费首先被关注;其次是高校是否谨慎于其 债务问题， 严格控制新增贷款; 再次是针对新法所提出的 各级政府、部门、单位应对预算支出情况进行绩效评价，要求高校强调以专项经费为核心的 绩效问题， 厉行节约，一方面围绕资金使用效益强调项目绩效，另一方面强调分析投入产出;最后新法强调 国库集中收付管理政府全部收支、 应结余管理连续两年未用尽的结转资金则都是强调资金管理是否规范。

三、 新预算法下如何强化高校财务管理

我国《 教育改革和发展规划纲要( 20102020 年)》要求高等教育争创特色， 坚持不懈地对教育结构予以优化。为提高战略管理能力， 内涵式高等教育越来越被高校所推崇，而建立现代大学制度同时基于财务管理体制的完善健全治理结构应是其核心标志。 2014 年新会计制度以及2015 年新法的实施， 要求现代财务管理体系能服务于内涵式高等教育的发展。因此，科学、合理地配置财务管理体系，既对高教资源的有效利用有利，又有益于高校战略管理。 鉴于目前多数高校财务管理体系同新法要求并不契合的现状，从预算与大学治理和谐统一的角度出发，完善高校财务管理体系首先应从健全组织管理体系开始。 为此，应以新法为基础，重构或优化财务管理组织体系。本文所设计的组织体系同时考虑到新会计制度及高校基本治理结构，对大多数高校都比较适用。