底特律市政破产之剖析与启示

摘 要 美国汽车之城底特律市政破产事件发生的原因，美国破产法第九章规定的市政破产规则使底特律市破产有序的进行，经过对这些内容的阐述，从中看到处在濒临破产的边缘的我国地方政府债务危机亟需大力推进财政制度的改革和增加相关法律制度对其进行规制。美国的地方政府破产经验对于解决我国的地方政府财政债务危机有很大的启示意义。

关键词 地方政府破产 财政债务危机 底特律市

作者简介：刘静容，昆明理工大学法学院硕士研究生，研究方向：经济法学。

一、底特律破产案件

2014年11月7日在“汽车城”底特律申请破产约16个月后，美国联邦法官在终于对其破产退出计划做出许可裁决。这项裁决最终使得美国历史上规模最大的城市破产案宣告落幕。

二、 中国目前的债务状况

地方政府债务有一下几个特点：第一，从政府的层级来看，以市政府债务仍然是地方政府债务的主体，但是县级政府增长速度很快；第二，从债务的结构方面来看，政府性债务仍以负有偿还责任债务为主，并且债务增长较快，风险敝口扩大；第三，从政府举债的主体来看，随着国家对融资平台的规范，平台经营和获现能力提升，地方融资平台是主体；第四，从政府融资来源来看，银行贷款是主要的资金来源，但随着近年来融资方式的快速发展，债券、BT和信托等融资方式随之而来，使得银行贷款占比明显下降，融资方式的多样性和隐蔽性为积累新的债务提供了途径。

三、 美国地方政府破产法律制度

地方政府破产并非地方政府消失，而是在地方政府无法偿还所负债务之时，需要在保证地方政府继续运行为市民提供基础保障的同时，制定一个完整的债务调整方案，为其提供扭转财政困境和财政恢复重建的时间，使地方政府可以合法地延期偿债或调整债务，甚至减免债务，避免债务违约风险进一步扩大而陷入债务恶性循环，最终得以度过危机。按照美国破产法第九章的规定，地方政府究竟如何获得这来之不易的重生呢？

（一）符合申请地方政府破产的主体

申请地方政府破产的主体必须被认定为市政体，在美国破产法中市政体被定义为州的政治分支或公共机构或工具，加上法院的判例，市政体的范围十分广泛，包括市、县、乡镇、特别区。其中县、乡镇与市承担着向民众提供综合公共服务（交通、卫生、公共安全）的职能，而特别区诸如学区、灌溉区、消防区、防洪区则往往只向民众提供一至多项特别服务。由此可见， 联邦和州是不能依照第九章申请破产的。

（二）主体得到州的特别授权

地方政府要申请破产必须得到州法律赋予申请破产保护的地方政府特定的、书面的授权。然而各个州对这一特别授权有不同的规定，在美国的23个州中要么通过立法禁止地方政府申请破产，要么缺乏明确的立法禁止地方政府申请破产，其他27个州的地方政府必须寻求州的特别授权才能申请破产，因此州的特别授权是地方政府寻求破产保护的一个主要障碍。

（三）地方政府无力偿债

地方政府必须已经陷入了支付不能的状态才能提交破产申请，说明其具备了破产的原因。按照美国破产法第九章对无力偿债的界定，认为地方政府有一般未偿付到期债务，除非债务自身存在争议；或预期不能支付到期债务的状态。地方政府必须提供无力偿债的证明，法院会对这样一种证明进行严格的审查，一旦发现不符合无力偿债的要求，就会驳回破产申请。

（四）破产程序启动

在法院接到破产申请后，会在规定的期限内进行审查，做出受理或不受理的裁定。那么根据美国破产法第九章的规定，在法院做出受理裁定的破产申请案件的同时，将启动一个自动冻结的法律机制，对债务人财产的强制执行以及担保物权的形式等一律终止。地方政府在申请破产的同时必须提出一个债务调整方案，否则法院将不予受理。由作为债务人的地方政府经过与债权人协商之后制定出一套债务调整方案是破产法第九章的核心。

在破产法第九章中规定，债务方案必须被每一类债权中至少三分之二的债权人或每类债权中超过半数的债权人以书面方式接受。如果申请没有满足法定的要求或地方政府没有诚意提交申请，以及法院在公告和审理后，有以下原因，如缺少起诉内容；债务人无力的拖延，损害了债权人利益；在规定的期限内未能提出一个债务调整方案或未能在法院规定的期限内接受债务调整方案；债务调整方案被否定并拒绝延长时间提交一个修改方案或是一个新的方案；法院在批准债务调整方案之后，在该方案下债务人发生了违约，或者触发了在方案中指出的某种终止该方案的条件，那么法院将不予受理，使得申请者回到了破产申请前的状态。如果债务方案被确认，那么地方政府将脱离破产法的保护，在方案下被要求完全履行其对债权人的各项义务，即一旦该方案被执行，破产案件宣告结案。

（五）破产终结

地方政府破产的终结只是对债务压力的缓和，并不意味着地方政府摆脱了债务的阴霾，只能看成是财政重建的阶段性成果。通过在破产期间实行的财政调整、债务调整以及债务免除等措施，使得地方政府获得了一个重生的机会，对全部到期债务有能力清偿成为可能，并对未到期债务也有较为妥善的安排。从破产的发生到宣告结束的过程以及破产终结后，地方政府会大幅调整人事变动、增加税收及使用者付费收入、减少政府财政支出、发债融资以及变卖政府资产等方式来进行财政重建。

四、 对中国的启示

在世界范围内，除了美国还有很多地方也都出现了地方政府破产的事件，如冰岛政府破产、日本的夕张市的破产等，而且这些国家都没有地方政府破产法律制度，但是都发生了地方政府破产事件。这些事件说明地方政府财政危机是很多国家面临的一个问题，然而财政危机到了一定程度必定会发生政府无法偿还债务而出现的政府违约现象。即使中国与美国的财政体制不同，我们仍然可以借鉴美国的地方政府破产法律制度，来制定符合中国国情的地方政府破产法律制度体系，以解决目前中国面临的地方政府财政危机。

（一）财政制度的改革

要想解决地方政府的财政危机就必须清晰的掌握地方政府债务的实际状况。“多头举债、多头管理、条块分割”的地方政府管理局面一直存在。举债缺乏严格的审批程序，债务收支未纳入预算，没有经人大的审查批准，举债的“借、用、还”不统一，有些部门或单位借、用很积极，却很少顾及到负债的成本和偿还责任。因此，地方政府的举债行为容易异化，债务规模难以得到有效的控制。

那么针对以上指出的各类缺点，怎么推进财政制度的改革有一下几个方面：

2.在允许地方政府负债的前提下，不能放任其负债行为，就需要依靠一套严格的约束地方政府负债行为的机制。那么首先要明确地方政府负债的主体，对于上述“多头举债”规定严格的审批程序，对于“多头管理”实行由专门部门统一管理。第二，规定举债的范围，将地方政府负债限定在公共资本项目上，而非用于经常性支出。第三，强化预算管理，对于各部门的负债必须按照规定的程序审批，并纳入预算范围。第四，禁止地方政府成立投融资公司，避免其利用公司身份之利逃避监督和法律责任。

（二）建立地方政府破产法律制度框架

中国国际金融学会理事赵昌会表示：“破产对于一个城市来讲绝对是弊大于利，首先一旦宣布破产，这个城市会臭名远扬，投资信誉将受到严重影响，这将进一步影响这个城市未来的招商引资和经济发展。其次，破产的城市将失去许多正常的权力，比如法律会冻结这个城市的财产，所以任何一所城市都不会愿意走到破产这一步。”那么如果事实上已经到了非破产不可的状态，那么我们又该如何应对这类事件呢？因此，需要未雨绸缪，建立一个硬性化、规范化的法律制度来保障事件发生时能够有效兼有序的解决。

1.确定地方政府破产的主体。按照我国目前的地方政府性债务情况来说，市政府是主要的地方政府性债务主体，县政府的政府性债务增长速度很快，那么我们应该从这一情况出发，来衡量是否应该把市级以下的地方政府都纳入地方政府破产法律制度的主体中来。

2.明确地方政府破产的法律规则。破产要经过严谨的司法程序，法院具有独立的司法权，因此法院来接受地方政府破产案件最适合的。一个地方政府要申请破产必须具备破产的要件，因此，如何确定一个地方政府达到了破产的程度是必要的。那么，首先要制定明确的地方政府破产规则来指引其是否达到破产的程度。应由地方政府提出破产申请，并由法院来组织相关人员及专业人士组成一个地方政府破产重组委员会，来决定其是否符合破产要求，进而确定其是否可以进入破产重组的程序。地方政府破产的目的是解决地方政府与债权人之间地方政府无力偿还所负债务的问题。那么破产重组程序中就涉及到如何以最佳的方案来解决这个问题，因此，债务人和债权人之间的协商就成了破产重组程序的核心。如何协商，协商后如何决定，这些问题需要制定出具体的条款来进行规范，须注重两个方面，一是要维持政府提供最基本的公共服务，二是要保证可以恢复地方财政的可持续性。