论行政管理革新与法治政府建设

人们的观念就是人们的眼镜, 戴什么眼镜就看到什么世界。当下我国正在深化经济改革、推进政治改革、强化行政改革, 因此行政管理和行政法制实践中正发生许多变化, 这些变化的情况经常以典型案例或争议事件的形式呈现在人们面前, 使得从事实务工作和理论工作的同志都颇感困惑。应当注重捕捉并认真分析这些典型案例或争议事件所带来的丰富信息,这样才有利于我们的工作和进步;如果轻易地放过了如此有价值的思考素材,是非常可惜的。

就像过去组织一些作家去各地采风, 走了一圈回来之后, 有的作家写了几篇、十几篇文章, 写出非常深刻的短篇、中篇小说, 捕捉到许许多多的生活之美;但同样是一路走来, 有的人却没有什么发现、感受和作品。这恐怕主要就在于有作为的作家比别人多了一种善于发现的敏锐眼光。因此, 我们现在来探讨一下, 应当用什么样的眼光来看待行政管理和行政法制领域新近发生的一些典型案例和事例, 或者说正在发生的一些变化,看看这些案(事)例和变化背后, 有没有什么深刻的、宏观的东西在发生作用。

如果我们以现代法治和发展开放的眼光来分析当下各级政府机关为主进行的行政管理改革创新, 能够把握住其中一些宝贵的东西, 那对我们提高认识和改进工作将非常有利。顺便补充一句:这里讨论的一些社会现象, 具有宏大复杂的社会背景和学科背景, 不仅仅是行政管理(学)和行政法(学)某个局部的、孤立的、偶然的变化, 它对各公法学科都带来很大影响, 且深刻影响着法治政府建设。简言之, 我们的视野需要扩展, 理念需要更新, 知识结构特别是学科体系需要更新, 同时需要促进制度创新发展。下面谈一些粗浅的看法, 供大家参考批判。

一、典型案例暴露出的观念问题戴旧眼镜看新事物

最近我注意到, 一些宪法学与行政法学专业博士生的思想非常敏锐, 不约而同地关注到新的发展变化, 他们研讨的不再只是我们传统上所认知、理解的图景, 而有一些新萌芽出来的东西。我还注意到, 这些博士生的毕业论文都特意搜集分析了一些典型案例, 这些新案例带给我们许多新思考。这样的典型案例和事例, 我也接触、搜集到不少, 它们反映出许多新情况、新事物、新问题。这里先举出若干案例和事例加以简要讨论。无论视其为正面的还是负面的典型案例, 加以分析讨论都富有启发意义

二、行政管理改革创新的背景原因改革深化与科技革命

简要讨论的,只是偶然想到的几个争议性案例, 但已可看出它不是局部的、个别的、偶然的现象, 即便是偶然性事件, 当中也有必然性。可以说, 近年来大量出现的行政管理新举措, 决不是偶然出现、局部存在的情况, 而是自上而下、自下而上、多种多样的, 我把它概括为由点到面、上下互动、系统全面、逐渐推开的发展进程, 而且肯定有一定的背景、一定的规律性在其中, 也许这就是一个时代潮流。我们应当去发现它, 去认真思考它。当下的行政管理革新是一个宏大的系统工程, 在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化, 这些变化的背景因素是什么? 我把它概括为两条:改革的深化和科技的革命。本来还有观念的更新也非常重要, 由于时间关系, 我另找机会加以分析讨论。

三、行政管理改革创新的动向柔性管理、高效管理和方法创新

在前面所说的背景因素作用下, 行政管理革新的大趋势、大方向如何? 我的看法是:我国行政法制和行政法学正处于转型发展的过程中行政法制实践在行政民主化、科学化、法治化的世界潮流影响下,在以人为本的价值目标引导下,正在走向柔性管理和高效管理, 着力方式方法创新, 这是成本低、风险低、效率高、成效稳健、易达共识的一种选择;行政法学的学科体系正发生前所未有的重大变化, 行政法的原则、主体、行为、方法、程序、监督、救济等理论认识, 都或多或少、或深或浅地发生了变化, 并深刻影响着行政法制实践。我看了近年来若干高校的一些公法学博士学位论文, 感到具有学术敏锐性的博士生已首先触及到这一发展动向。究竟有怎样的实务和学科发展动向呢, 我觉得至少下面三点特别值得关注。

首先, 要实行柔性管理。并非所有的行政管理行为都需要采取强制的方式, 如果那样做, 就会造成行政机关与行政相对人之间的普遍冲突、尖锐对立, 不利于建设和谐社会。其次,要注重行政谦抑。过去的行政管理是强权行政、高权行政, 行政机关高高在上,现在要自我约束。再次, 要实行民主行政。公民和社会组织更多、更积极地参与到行政管理和行政法制实务中来, 开始成为普遍共识、基本要求和行为模式。第四, 要追求政民互动、和谐。这也是一个趋势, 现在很多行政管理改革创新都体现了这样一个要求。

这也是我国构建和谐社会、改善政府形象的内在要求。我注意到现在不少博士生、硕士生的毕业论文选题都体现了这样一个方向, 即柔性的行政管理机制所倡导的行为方式, 如行政指导、行政合同。行政指导相对人可选择接受或不接受行政指导, 即便不接受,也不会因此承担法律责任;行政合同的协商过程中,行政相对人可以与政府机关进行协商, 就某些内容讨价还价。另外还有行政资助、行政奖励、行政经营、指导性的行政计划和规划, 这些都是新的行为方式, 是人性化、柔性化的管理方式, 更多地尊重对方的意愿。

四、行政管理改革创新的基本界限法治原则和实践标准

行政机关推进行政管理改革创新的时候, 有没有一些原则来约束它的行为? 或者说有没有一定的行为界限? 我认为是有的。采用新方法、创立新制度也涉及到一些规则, 总体上我把它概括为四句话:(1)对于公民来说属于选择性、赋权(权利)性、授益性的制度规范可以宽松一点;(2)对于公民来说属于禁止性、限权(权利)性、损益性的规范则应非常谨慎和严格对待之;(3)创新举措的出发点、目的性必须正当, 必须坚持以人为本, 实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡;(4)创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。这几条原则, 行政机关的革新举措与之符合者就应坚持实行, 不符合者就应改正或摒弃。否则, 就会像前面提到的一些事例, 改革创新变了味, 偏离了正确方向, 民众反映强烈, 政府形象受损。

换言之, 行政管理革新的界限应当且可以划出几条原则, 最关键的是看这项改革创新的出发点、目的性和实际效果如何, 而且对于不同功用的制度和方法创新可以采取不同的认同度、容忍度和支持度。从下面讨论的几个典型案例来看, 其中确实存在不少问题,在动机、出发点或者社会效果方面出了问题。

五、作为批判靶子的简短结语

30 年前经济体制改革是潮流和急务, 经常处于改革漩涡中心的主角是企业特别是国有企业, 出现得更多的是经济体制改革的举措及其争议;现在政治体制改革必须抓紧跟上, 且将政府改革特别是行政管理改革作为它的突破口和首要工作, 经常处于改革漩涡中心的主角已由过去的企业变为现在的政府机关, 所以最近一段时间出现的新举措, 更多的是行政管理体制改革创新的举措, 发生此类新的案例、事件并引起的争议也就特别多, 这与30 年前经济体制改革引起的争议特别多、特别大的情形非常相似。在行政管理改革创新成为时代潮流之际,我们应以什么眼光去看待、什么态度去对待行政管理新举措?

窃以为, 30 年前许多人以僵化保守态度对待经济体制改革探索创新的教训值得认真记取。例如,30 年前深圳进行土地使用权改革之际, 一些内地单位(例如部队)组织老同志去参观, 许多人回来后痛心疾首, 甚至痛不欲生。为什么呢? 那些老同志说, 过去革命主要就是革地主的命, 我们流血牺牲革命奋斗了几十年, 想不到又回到了资本主义, 土地怎么可以卖来卖去牟利? 我们那么多的战友不是白白牺牲了吗? 深圳这一改革, 一开始被说成违宪的,但是后来通过修宪, 它已经成为宪法的规定, 成为宪法规定的一项很重要的制度了。再如, 承包经营制、租赁经营制、股份合作制等很多改革, 一开始也是遭到否定, 被说成是崽卖爷田不心疼 。

对终身雇佣制、干部工人身份制进行改革, 将其统一称为首钢工作者的首都钢铁公司, 其改革举措一开始也引起很大的争议。许多人指责首钢:我们党的干部管理政策怎么可以这样随便改呢? 干部身份与工人身份轻易变来变去, 这不便于管理啊? 但是, 今天看来, 这些新举措后来都被大家接受了、习惯了, 早已被法律规范和正式制度肯定下来, 谁再固守那些过时的做法恐怕还要闹出笑话来。