浅谈“小官巨腐”现象的法律透视

官场腐败现象虽屡见不鲜，但我们一般认为，位高权重者贪腐问题较大。但是，近年来社会频发的小官巨腐案件让我们意识到基层管理者的贪腐行为会造成更为严重的社会影响，并且呈愈演愈烈之势。20 世纪中期的美国社会学家就已表明，社会危机通常产生于繁荣而非萧条。如今中国的公权腐败问题正成为掩藏在中国繁荣背后，引发严重治理危机的重要幕后推手。腐败问题不仅仅发生于中国，它也是一个困扰于世界的历史性难题。我们不期毕其功于一役，但正所谓千里之堤毁于蚁穴，应及早认识基层管理者贪腐犯罪行为的危害，并通过对基层公权腐败行为的探析，究其本质以遏制鸡啄米式的小官巨腐问题。那么，小官巨腐的本质、危害及诱发的因素是什么?如何通过法律路径为解决小官巨腐现象提供可借鉴的思路呢?

一、小官巨腐现象本质及危害

小官巨腐，顾名思义就是职位不高，但贪污的数额惊人，是政府权力下放到基层后，由于对权力的分配与监管不力，造成基层官员和管理人员手握实权而进行敛财的行为。随着我国社会主义体制机制的不断完善和发展，民生问题越来越受到人们重视。为了社会稳定，早日实现共同富裕，缩小贫富差距，保障人民群众的根本利益，政府出台了很多惠民利民政策。然而，这些政策的实施都需要经过基层干部之手，他们原本是广大群众发家致富、为百姓谋福利的带头人，却往往欺上瞒下的三头吃，带头致富变成了带头掠富。

(一)小官巨腐现象的寻租本质

小官巨腐往往呈现出官员职位不高，却掌握实权;官官相护，敛财手段隐蔽;身处行政基层，直接损害人民群众利益的特点。基于小官巨腐现象的基本特征，可以从中透视出小官巨腐的寻租本质。所谓寻租即利用自身的职务之便追逐私利且损害公共利益的一种行为。一般来说，权力寻租反映的是对于超额利润的寻求，政府公职人员以低于市场价格购进生产要素或生产要素的产权，再以标准价格卖出以获取其中利润。这里所说的小官巨腐的寻租并非通常情况下的寻租理论，是国家权力的非正当介入，而这种非正当介入不是为了保护市场经济秩序或者公民权益。相反的，这种非正当介入打破了原有正常的市场秩序，它是权力的疯狂，是另一种掠夺。官小胆大的官员，利用手中权力之便贪污贿赂数千万，更甚者有上亿元。在坊间对此声讨声此起彼伏，其权力之疯狂可见一斑。

( 二)小官巨腐的危害

正处于社会转型期的中国，小官巨腐现象之所以令人嗤之以鼻是因为它已成为潜藏在中国繁荣经济背后，引发严重治理危机的重要幕后推手，所带来的社会危害不可估量。

1. 政府财务流失严重。改革开放以来，城镇化速度明显加快，为实现共同富裕，实现全面建成小康社会的中国梦，我国政府重金扶持涉农项目，在这过程中，有些小官的权利变异滋生腐败。在近几年的反腐案件中，__就出现了亿万村官、土地奶奶等，犹如当头棒喝在提醒我们，基层官员正在用手中的权力为自己大量敛财。这并不是偶然现象，而是当下社会中由于对小官的制约监督惩治不力而存在的必然结果。作为基层管理人员，未将政府发放的涉农款项用在实处，而是利用职权之便，攫取私利，使大量资金外流入基层官员自己的口袋，未发挥其该有的作用。因而导致政府财务的大量流失。

2. 群众利益得不到保障。小官作为基层管理者，

在工作岗位上形成错综复杂的关系网络，甚至权倾一方。由于基层管理人员的腐败行为，使百姓实惠变成了自身的财富。政府原本用于扶持民生的政策和资金变成了小官的致富推手。小官巨腐是官员手中的权力与所处的行政级别不成正比，小官是基层的管理和服务人员，更是大部分项目基金的直接审核人甚至决策者，寻租空间较大。小官虽不像位居高位的政要人物那么手握重权拿国家的钱，但是贴近群众可以直接利用惠民拨款进行敛财。他们以个人的利益为先，对于人民百姓利益置之不理，使百姓得不到应有的实惠。

3. 党和政府的公信力下降。小官鸡啄米式的贪腐行为源于他们与上级领导官官相护，因共同的政绩渴求捆绑成为利益共同体。又因对小官手中权力的制约机制与监督体制不完善，在利益的驱使下，基层小官手中的权力逐渐变异，形成小官巨腐。这些腐败现象出现在百姓周围，而百姓往往会通过基层干部的言行举止来衡量政府权威。基层干部腐败直接损害政府形象，甚至破坏干群关系，污浊整个政治生态平衡。

二、小官巨腐现象的成因

十八大以来，一批身居高位的政要官员因腐败而被惩处的事件令群众啧啧称赞。最近中央巡视小组明确表示对小官巨腐严处不待，这也验证出政府老虎苍蝇一起打的反腐决心，更迎合老百姓与基层干部群体建立良好关系的迫切希望。那么，基层管理人员凭何在贪腐中游刃有余，不惧制裁?究其源由有以下几点。

(一)小官职务犯罪的法律防范缺失

基层职务犯罪的司法惩治制度不完善。我国现行法律虽对于职务犯罪的惩处方面有一定的建树，但究其本质而言，国家机关在这方面行使职权时，没有完善的失职惩治的法律配置。在司法惩治制度的制定上，往往重视身居高位的政要官员的过失行为。相反，对于基层公权持有者过失行为掉以轻心，在针对基层人员的失职和贪腐行为之时，并没有健全的法律规章。

监督活动也缺乏明确的规范。近年来，政府在强化监督活动、保障群众监督权方面做了很多工作，也在监督国家公职人员以及基层管理人员的法制建设中取得了丰硕成果，但是我们仍然要清醒地看到，我国对于基层管理监督活动的法制环境并不容乐观。监督活动并不是师出有名，缺乏相应的法律法规，没有完善的监督标准与相适应的程序，可操作性不强，监督活动的配套机制并不完善，无法实现现实生活中监督活动的要求。民主监督难、监督程序不完善依旧是目前我国监督实践中存在的突出问题之一。例如：对于村官这一特殊的管理者，既不属于公务员，也不是国家基层管理执政人员，面对他们的权力腐败和非法行为，我们没有相应的法律法规来支持百姓的声讨，手握实权的基层领导人员往往集所有实实在在的决策权、支配权等于一身，同时在基层组织中财务分配不合理、制度不健全、无章可循、管理并不严谨。由于权责分工不明，百姓有时会投诉无门。同时，在腐败案件的量刑中也没有细化的惩处规定。人民法院在判决时总采取缓期执行或从轻量刑，法律对贪腐失职行为的威慑力不足，规定资金不足5 万的不予以立案，致使贪腐行为越发不可收拾。这是司法惩治制度与监督活动在认识上的误区，而这种误区直接形成了我国在职务犯罪惩治中的抓大放小的盲区，使得小官滥用职权成为必然和普遍现象。

(二)基层民主与法治严重脱节

基层管理者的权力，源自于人民权力的转让，所以基层管理者手中的权力相较于人民群众的权力而言，是有条件的、相对的权力。在权力运行过程中，又具有隐秘性、腐败性的特征。实践也证明了让渡的权力有被非法滥用的可能。而在日常的基层管理中，政务不公开、财务不公开，导致基层管理组织和领导享有哪些权力、他们的权力是如何行使的百姓都无从得知，所谓人民监督、社会监督的权利也无处行使。2014 年查处的秦皇岛市北戴河区供水公司总经理马超群家中出现1.2 亿元现金，37 公斤黄金，还有房产手续68 套，可见贪腐程度多么触目惊心。虽然作为供水公司的主管他手握权力，但是对于其手中的权力，在制度上设有严格的管理部门，法律上有相关的职务犯罪的惩处规定。这时我们不禁要问，他为何在严密的权力监管体制中会有如此大的寻租空间呢?这就是源于民主与法治的严重脱节，人民群众缺乏民主观念和权力的参与意识。虽然对于基层管理者，设有相关的法律法规对其进行管理，但是在实质的运行过程中却由于缺乏民主的根基，法律法规只能成为形式。

(三)法律监督不完善

我国具备严密的法律监督体制，其一是外部权力监督，其二是内部权力监督，而内部权力监督可细化为行政监督和党内监督两种。但是，我国现行的监督体制，主要适用于身居高位的政要官员，在这种大环境下的监督体制对于基层管理者却形同虚设，公款仿似自己家的私房钱。村会计贪腐达1.19 亿元，这样的贪腐程度让人咋舌。这就需要相关的监督体制的制约和管理。要将监督体制落实到实处，对主体责任明确划分、规范责任终身负责制，决不能让监督成为一句口号。我国的法律监督机制还存在不能与时俱进，跟不上时代建设的需要等问题。

在现行的内部监督体制中司法机关在执法过程中存在__选择性执法，这就间接导致了小官贪腐呈现出无所畏惧的状态。受我国长期血缘宗法制、官本位以及人情社会等约定俗称的传统政治生态观念的影响，每一个进入官场的人都存在于这个无处不在的关系中，这也使得官与官之间必然相护，久而久之，发展成极其普遍的官场现象;而这种关系尤其是隐晦的，关系网越宽、越密切，就越难以根除。有官官相护思想的人，在处理同僚、亲朋好友的违法事件时，总会利用手中握有的权力加以袒护和包庇。长此以往，官官相护终将发展成为自然态势。用一个词来形容就叫做阶级感情，尽管办理案件的官员与被查出的官员之间没有交集或者交情，但是他们早已因政绩渴求形成利益共同体，所以，阶级感情使得办理案件的政府官员以及司法机关、检察机关工作人员往往会手下留情。

虽然在政府机构中设有监督部门，但是监督者存在信赖原则、包庇心态，导致贪污腐败行为的发生。刑法也缺乏对于监督过失责任的明确规定，产生头部有罪但手脚无罪之讥，不能提供法律监督的有效工具。在外部监督中，外界群众的参与度不高，同时法律法规不能为群众监督提供法律支持，法律监督体制滞后。

(四)小官自身法律意识淡薄

首先，执政者官本位、权威崇拜等施政思想在当今社会依然影响着人们的政治行为和取向。 官本思想是长期居于我国统治地位并在人们的思想意识中根深蒂固的一种传统意识。指以官为本，以官为重，以官为中心的思想。这种官本思想不仅根植于官员心中，也同样扎根于百姓的观念里，一定程度上也给基层官员提供了滥用职权的合理性。其次，小官党性教育的缺失。党性教育不到位成为基层干部管理最大的不足，由于基层干部受教育程度偏低、缺乏为人民服务意识，因其权力之便引发贪腐行为。比如为女儿办奢华婚礼的河北省沽源县平定堡镇党委书记岳树旺、陕西省渭南市住房和城乡建设局建筑业管理科原科长侯福的巨额贪腐现象无不告诉我们，基层干部的党性教育不到位，使之无法认清自身的服务意识。造成了在我国，尤其是村镇中的管理者目无章法，使得小官法律意识淡薄，整体素质偏低。对贪污腐败等职务犯罪行为概念模糊，没有法律观念，缺乏最基本的法律常识，根本无法认识到贪赃枉法的利害所在，这也成为我国基层干部腐败问题的症结所在。

三、防范小官巨腐问题的法律对策

十八大以来，反腐成为社会广泛关注的话题。强化政府自身的改革建设成为防止小官巨腐现象的有效途径，改革的重点是要改革政府执法体制，加大政府的法制工作，努力完善政府管理体制，创新决策、执法、监督机制。深化公务员队伍建设，全面提高公务员综合素养，强化公务员的为民服务、敬业奉献、清正廉洁的意识，真正做好人民的公仆，实现政府服务高效便民。

(一)完善基层管理者职务犯罪的法律防范

司法层面上要对基层公务人员的违纪违法行为加以约束。面对基层官员的腐败等非法操作行为严惩不怠。完善基层组织管理条例。要对权力进行约束，还必须加强司法干预。司法制度的完善和惩处力度的加强，既具备道德规范很难与之媲美的权威性与强制性，更具有持久性和稳定性。对于基层管理人员的失职行为，要有完善的司法管理条例和惩处措施。针对基层干部违规失职行为，司法机关要追究到底。在司法惩治制度的设置与监督的投入方面，要加大对基层管理人员的惩治与监督，特别是非国家公职人员但却从事公共工作的管理人员。公安、司法应权责分明，防止因职权纷争互相推诿为贪腐现象提供可乘之机。制定规范的法律监督体系。将基层公权腐败行为纳入到法律中，创建基层管理监督活动的法治环境，使相关的监督活动师出有名。制定规范的监督标准和与之相应的准则，使其更具灵活性。进一步遏制基层管理者权力寻租、公权私化等失职行为的出现。健全惩处基层人员非法不正当行为的相关法律法规，做到有法可依。第一，通过立法解释，来进一步明确村官这一特殊群体的管理，确定基层管理者的概念和范围。村委员会可以依本村现状设立相关的事务小组。村委员会依据本村实际情况设相关决策、监督、调解等委员会。村委员会组织成员可一兼多职分工协作。这些组织虽不是国家正规基层组织机关，却行使一定的管理职权，因此应当按基层组织人员对待。一旦出现以权谋私、权钱交易等不法行为理应受到惩处。第二，通过立法解释，确定各个部门的分工与职责，避免投诉无门。进一步阐明基层领导人员从事公务的内涵与范畴。界定基层管理人员的行为是否符合公务的标准，有两个要件：一是属于符合人民政府行使的管理服务工作，并非村委会的自理事务;二是只有该事务符合我国相关法律规定，并属于政府公职人员行使的管理行为。

(二)实现基层民主与法治同步发展

民主与法治作为现代文明政治制度的主要支柱。民主只有在法治的引领下才能有序稳定地运行而不致脱轨。任何权力无不是以民众的权力( 权利) 让渡与公众认可作为前提的。在基层管理中，要实现民主与法治的同步发展就要让人民百姓认可权力，保证他们在权力运行中的有序参与，从而达到人民与管理组织之间的良性互动，这也是民主基础建设的核心内容。在完善民主法治制度的过程中，各项民主参与得以贯彻。迄今为止，我们已建立城市居民委员会、农村居民委员会并从制度上对其加以保障。除此之外，各种社会团体、事业单位也广泛享有自治的民主权利。那么，如何将法律真正落实到实处?首先，要重树基层民主在社会中的作用，以宪法的高度保障其运行;其次，许多有关于基层民主的法律、法规被重新解读、制定或赋予新的时代意义，使得基层民主建设日益规范化、合法化。基层民主是政治民主化的最为突出表现，而群众__自治制度则成为发展民主政治的最为直接途径：第一、必须在社会正常的运行秩序下，扩展群众自治的广度和深度。第二、建设便民型政府，认真倾听来自群众自治组织的心声，使便民型政府的服务更有针对性。第三、完善公推直选制度，坚定不移地推动基层民主建设。以公开推荐、直接选举的方式任用乡镇党委书记和村党支部书记，使民主从权力核心向全社会推进。

(三)完善法律监督机制

完善基层管理部门的监督体制。加强基层组织部门的内部监督。划分各行政部门的职权，设立相应的制约机制与惩处制度，做到每条规定都发挥到应有的作用，每个职务都有直属的监督部门，将政府权力摊在阳光下接受老百姓的检验。优化执法队伍，做到执法必严。要想彻底根除小官巨腐，执法权威还有待加强。而官官相护是我国政府管理中不可忽视并且要集中解决的问题。应对官官相护问题，究其本质而言，要法制建设更需法治治国，应突出宪法作为根本大法的地位与作用。从一定意义上来说，面对官官相护问题，我们还要强化人民群众的主人翁意识、维权意识，从外力上给相关领导者压力，使其无法肆无忌惮的徇私。还要注意干部交流问题，官员的调职、升迁应避开其熟悉的环境。具体措施如下：第一，采取分而治之的方法。将权力合理分配，使权力形成分权制衡的局面，使官官相护的人无从下手。第二，加强舆论监督。近年来随着新兴传媒的兴起，公众舆论能够利用新兴媒体平台时效性强、传播面广的特点，对公权行使者的权力进行有效制约，将隐蔽性强的小官巨腐现象一五一十地暴露在百姓面前，从而激发群众行使有效的舆论监督。第三，砥砺品格。中华民族的优良传统告诫每位中国人都要成为德行兼备的人，如今我们重塑核心价值观，正是将优良传统融入到实际，要求每个人重塑符合社会要求的价值观念。第四，加强法制建设，最终完成法治目标。依据我国依法治国的方案，一切行为经过法律，保障宪法的最高效力与尊严，将法律的平等性摆在突出位置。第五，定期选举。选举是发挥人民主体性的基本方式，表现的是主权在民原则。更要健全权力监督体系，在基层管理组织内部，应对管理者权力进行有效的约束和监管，从而达到管理与监督分权制衡。同时拓展公众监督的外部监督渠道，使民众参与和政府决策相结合，建立问责机制。

针对我国当前刑法里基层管理工作者非法行为的法律适用上出现的种种问题，我国应出台专门法予以严惩，主要应适用在基层管理者犯罪主体认定、利用职务之便的具体内容、形式、监督过失、监督不力以及特定侵害对象重合的情况下怎样惩处的问题。同时，从基本的刑事法理及刑事理论上应有明确的基层组织人员作为渎职犯罪主体和监督不利或过失责任的犯罪化依据。要加强外部的权力监督。例如，在农村，要做到村务公开、财务公开，同时，对于违法犯罪行为，配备相应的惩处法规。而基层公务人员，应保证政务公开，财务透明。而外界群众应加大监督力度，同时，法律部门为此配备相应的法律条款。为监督工作提供保障，对基层管理人员的失职行为提供惩处规范，从而完善基层管理部门的监督体制。

(四)提升小官法律意识

作为基层管理人员，自身的思想意识对于管理和服务的水平和质量尤为重要。首先要将服务意识植入小官头脑中，宣传民主思想。针对根植于人民百姓与管理者头脑中的官本思想要不遗余力地彻底移除，这就需要先进的文化思想以及民主思想的强势介入。要利用一切可利用资源宣传主权在民思想，加强人民对于政务的参与感，唤起百姓的监督意识。要加强民主法治思想的自觉性，在拓宽外在的监督渠道的同时，要使小官意识自己的手中的职权是人民群众赋予的道理，尊重人的价值，从而树立服务意识。其次完善基层领导干部的党风廉政建设。定期开展党性教育课堂，在理论中学习中国共产党的以民为本、以民为重的思想以及党的为人民服务的宗旨。加强党性修养，开展党的先进模范的评比与奖励机制，在为民服务的实践中检验党性的学习成果，争做廉洁自律的服务人。把纪律提升到内部团结的高度，在此基础上自觉地规范自身行为。还要深度贯彻五五普法的宣传教育工作，紧跟国家依法治国方略，加强普法队伍建设。要在基层管理者开展工作的同时，让法治课堂融入到实际，最终实现加强基层干部自身修养和法制观念的目的。基层干部这一领导群体掌管着涉及人民群众的一切财务和政务，本应一心一意为人民谋福利的他们，却因公权滥用引起小官巨腐问题，严重威胁着社会的稳定与团结。因此，要正视小官巨腐并且积极探寻治理之法才能更好地保障人民群众的切身利益，保证公权运行透明化，重塑政府的权威与公信力，从而促进社会稳定与发展。只有这样才能让我们步入政治清明、理性、和谐的社会。