关于公务员辞职现象的法律思考

〔摘要〕 公务员根据自己的意愿，辞去公职，是公务员的权利，国家机关应该尊重和保护。公务员辞职符合法定条件、经过法定的程序，就能够解除与国家机关的职务关系，终止公务员的身份。现行有关制度已有具体规定，但也存在不足，建议用更高位级的法律、法规来统一规定公务员最低服务年限；建议建立公务员辞职后再就业事前审查的制度。

〔关键词〕 公务员辞职；《公务员法》；《公务员辞去公职规定（试行）》

当今稳定和体面的公务员职业，一直是很多人的首选职业。但在社会转型中，政府机构改革，以及公务员养老金与社会养老金的并轨等制度改革，着实让公务员群体的优越性有所减弱，不少收入随之减少，而晋升困难，工作长期超负荷、工作生活成本与收入不匹配等原因，导致公务员群体中的人出现辞职现象。

针对公务员、法官等出现辞职现象，各方面反映不一。2015年4月8日，财经网报道称：4月3日《北京市西城区人民法院关于辞去公职的有关要求》内容详细规定了法院相关人员有通过单位解决子女入学问题、配偶进京落户、享受住房分配、公费求学深造等情况，不管是否满五年服务期，均延长服务期五年，并且需要本人签署承诺书留底备案。服务期满的人员，提出辞职申请后由法院党组讨论决定是否同意其辞职申请。因辞去公职事宜出现违反纪律情形的视情形给予开除等处分。

法院作为国家机关，法无授权不可为。无论《公务员法》还是《法官法》，法律都没有：“服务期满的人员，均延长服务期五年”的规定。辞职是公务员、法官群体退出公职的法定权利，服务期满后，如果不是法律有特别规定外，辞职不应该受到限制。本文把研究视角集中在一般意义公职人员的公务员范围，对公务员辞职这一法律行为的研究，在当下有非常重要的现实和理论意义。

一、公务员辞职现象及其价值评判

〔关键词〕 公务员辞职；《公务员法》；《公务员辞去公职规定（试行）》

〔关键词〕 公务员辞职；《公务员法》；《公务员辞去公职规定（试行）》

虽然人力社保部2015年4月在例行发布会上针对公务员“辞职潮”报道表示，并未出现所谓的“辞职潮”，但有些单位部分公务员辞去公职的现象却并未得到否认。

眼下出现的公务员辞职，更多的不是象前两次是“下海”创业的热情和冲动，而是冲着企业的“招手”而去的。企业如此青睐辞职公务员，为何辞职公务员受到如此青睐？除了公务员工作作风严谨，组织管理能力强之外，他们熟悉政府工作流程、制度、办事风格外，手中还握有不同程度的人脉资源是非常重要的原因。这就意味着辞职的公务员可以在离开“体制”进入企业服务后，仍然能利用以往积累的工作经验和人脉资源，通过牵线搭桥为企业获取超额利益。尤其在律师、房地产、金融、互联网等受政策影响强的行业，这类“手握资源”的辞职公务员更为吃香，因而使辞职的公务员成为这些企业所争抢的对象。很多企业看好的不是辞职公务员的水平，而是他们手中的人脉，企业用较少的投入，换取更多的利益，这是哪家企业都愿意遵循的市场规则。对辞职的公务员来说，能够利用手中很多人脉资源与关系，换取远高于公务员的收入，自然也是乐得其所。因此，这一次公务员辞职，其背后所隐含的内容更多，反映的体制问题也更深。

世界各国都对公务员辞职再就业做出了严格限制规定，中国也不例外。《公务员法》规定：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。② 但其惩罚力度远远不够，所以公务员辞职再就业限制在很多时候往往都成了中看不中用的执行“摆设”，根本没有发挥应有的约束性作用。

从另一层面来看，公务员根据自己的意愿，辞去公职，是公务员的权利，国家机关应该尊重和保护。对于这部分公务员的个人选择，我们应该给予最大的尊重和宽容。更为重要的，同时要让公务员辞职再就业不能利用原来关系换取利益，关键在于公务员辞职再就业制度完善。唯有如此才能标本兼治，改变企业过度依赖人脉关系的经营理念，走上靠管理、靠技术的经营之道。只有这样才能促进公务员队伍的流动，对于国家机关的血液更新，对于社会企业的活力发展都是会有好处的。为此，本文就辞职的概念界定、中外制度、法律理念等加以分析考察，并提出解决措施。

二、公务员辞职的概念界定

为准确把握公务员辞职的内涵和特征，有必要对于公务员辞职的概念进行界定。公务员辞职，学理上有广义和狭义之分。广义的公务员辞职是指公务员根据自己的意愿，按照法律规定的条件和程序，主动申请辞去所担任的领导职务，但仍然保留一般公务员身份；或者辞去所有公务员职务，退出公务员队伍，终止与任免机关任用关系的法律行为。狭义的公务员辞职仅指后一种概念。

《公务员辞去公职规定（试行）》规定：本规定所称辞去公职，是指公务员依照法律、法规规定，申请终止与任免机关的任用关系。公务员辞去公职后，不再具有公务员身份。③

由此可见，公务员辞职具有以下特征：

1、公务员辞职行为的主体是公务员本人，即公务员是辞职行为的主动者。公民有权依法通过法定程序，经过公务员任免机关考核担任公务员；也有权依法主动申请终止与任免机关的任用关系，不再担任公务员职务。

2、公务员辞职是公务员法定的权利。公务员根据本人自愿，在有资格继续担任公务员职务的前提下，不愿意继续在国家机关工作，主动提出辞职申请，它不带任何强制性。国家机关应该尊重和保护公务员辞职的权利，任何组织或者个人，都不能违反公务员的意愿强迫公务员辞职，也不得以非法理由剥夺公务员正当的辞职权利。

3、公务员辞职的是有条件的，不是无限制的，应当符合法律规定。不符合法律规定的条件，不得辞去公职。如在涉及国家安全、重要机密等特殊岗位上任职的公务员，以及经专门技术培训而未满规定服务年限的国家公务员，未经特别批准，不得辞职。

4、公务员辞职必须经过一定的法律程序。公务员辞去公职要有一个批准程序，经本人申请，报有关机关审批后方可生效，不能擅自离职。未经审批，不得辞去公职。

5、公务员辞职的后果上看，公务员辞职以公务员自愿为前提条件，根据本人的意愿，符合法定条件、经过法定的程序，主动申请就能够解除与国家机关的职务关系，终止公务员的身份。

三、中国公务员辞职制度法治化

发展沿革

中国公务员辞职制度相关规定主要体现在《公务员法》等法律、法规以及中国共产党党内法规中。两个方面各有侧重，相得益彰。十八届四中全会将党内法规体纳入到法治体系中，党规和国法都是国家治理体系的重要组成部分，二者相辅相成、互为补充、互为保障。因此国法与党规相结合的公务员辞职制度构建了中国特色社会主义公务员辞职制度的法治体系。

1987年党的十三大报告明确指出，建立国家公务员制度，这是中国干部人事制度法治化的起点。

1993年8月14日，中国制定了《国家公务员暂行条例》，它是正式明确规定我国公务员辞职条款，使辞职制度有章可循。

1995年人事部下发了《国家公务员辞职辞退暂行规定》详细地规定了公务员辞职的程序、条件及相关要求，正式确立了中国公务员的辞职制度，将辞职制度法律化。

2002年中共中央印发的、2014年修订《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：实行党政领导干部辞职制度。辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。辞职应当符合有关规定，手续依照法律或者有关规定程序办理。①进一步丰富了中国公务员的辞职制度。

2004年《党政领导干部辞职暂行规定》和其后2006年起正式实施的里程碑式的《公务员法》，明确阐明了公务员辞职制度的具体内容，公务员法以法律的形式对公务员辞职制度作了专章规定。国家公务员法第13章第80条至第86条阐述了中国公务员辞职制度的相关内容，包括公务员辞职的特点、条件、程序等。《公务员法》的出台是中国的公务员辞职制度法治化进程中具有里程碑式的意义。

2009年，中共中央组织部、人力资源社会保障部联合出台的《公务员辞去公职规定（试行）》，对于公务员辞去公职结合中国人事制度和实际情况，详细地规定公务员辞职的概念、法定条件、程序、辞职后重新就业的等具体制度对实际工作的指导更有针对性。标志着中国特色公务员辞职制度的更加完善。

这些公务员辞职制度和党内法规的发布和试行，对于公务员辞职更具操作性，保证了公务员能够自主的选择职业的权利，自由选择更加适合自己发展的职业，有利于人尽其才、才尽其用，有利于公务员个人自身价值的实现；促进了公务员队伍新陈代谢的良性循环、人才的合理流动，有利于整个社会人力资源的优化配置，对于完善中国特色的公务员制度的建设具有重要意义。

四、西方国家公务员辞职制度

理念和实践

西方国家拥有完全不同于中国的政治、经济、文化、社会等背景，因此，作为上层建筑重要组成部分之一的公务员辞职法律制度，不可避免地与中国公务员辞职制度存在较大差异。不仅体现在法律制度具体条文的设计，更深刻体现在法律制度背后的立法精神。西方公务员法立法精神即脱胎文官制度、追求人的自由。“核心是以理性反对蒙昧、用个性自由思想批判封建专制主义。” [2]

因此西方国家对公务员的辞职权利都有明确规定，以保障公务员个人自主择业权；同时对公务员辞职的条件、程序加以限制，以保护国家安全和国家的权益；为防范公务员离职后利用以前所从事职业进行腐败行为损及国家利益，西方国家制定了比较完备的离职后从业限制的规定。西方国家对公务员辞职的有关规定，可供在完善中国公务员辞职制度时予以借鉴。

1、美国

美国法律规定，公务员辞职有一定的程序，公务员提出辞职申请，辞职申请必须得到政府行政机关的同意和公共人事管理的主管机构批准后才能生效。

美国对违反公务员离职后从业条例的人员规定：违反离职后利益冲突规定者，处一年以下徒刑或最高五万美元罚款或两者兼处。罚款是以每一违反事例计算。故意违反者，处五年以下徒刑或最高五万美元罚款或两者兼处。

2、德国

《联邦德国官员法》（1980年5月修订）规定：官员拥有随时辞去职务的权利，但是必须履行以正式的书面形式向其所在的部门或单位的领导说明要求辞职的理由的义务。[4]

《联邦德国公务员法》规定：“退休的公务员在结束公职关系以后五年时间内，或公务员在年满六十五周岁退休后三年内，担任了公职外的工商业工作，而这种工作与他结束公职关系前的五年中的公职工作有联系，那么若此工作会损害公职利益，必须禁止从事工商业工作。[5]

3、法国

法国公务员法规定：公务员可以提出辞职，但在法律条款中，并没有使用

“权利”字样，辞职是作为最后终止公务员职务形式的一种出现的。[6]

法国刑法第432条规定：以公务员、公共行政职员或雇员身份与其负责监督或管理的私人企业缔结任何契约或于其离职后五年内成为该企业一份子的，将被处以两年有期徒刑及200000法郎的罚金。

4、日本

日本在国家公务员法中将辞职作为公务员离职的一种情况对待。日本《国家公务员任免规则》第73条规定：任命权者在职员以书面形式提出辞职申请时，只要没有特别影响，应予接受。如果辞职申请被任免权者拒绝，公务员可向人事院提出申诉。

为防范公务员离职后腐败，日本建立了公务员“再就职”制度，明确规定了相关的准入和限制制度。日本《国家公务员法修正案》规定，禁止各行政省、厅进行再就业的斡旋活动，相关活动由内阁府的官民人才交流中心进行一元化管理，以此限制在职公务员利用职位之便进行求职活动，保证日本的官僚系统能贯彻能力至上主义以及公平竞争原则，缩小腐败的空间。[7]日本根据《国家公务员法》第109条规定，违反该法103条规定的，处一年以下有期徒刑或三万元以下罚金。

五、中国公务员辞职法定条件

公务员与国家机关的公职关系是依据法定条件，经过法定程序形成。那么，公务员辞职也必然要符合法定条件、经过法定的程序，才能解除与国家行政机关的职务关系， 终止公务员的身份。

1、公务员辞职法定的程序

《公务员辞去公职规定（试行）》规定公务员辞去公职按照下列程序办理：

（一）公务员向任免机关提出书面申请，填写《公务员辞去公职申请表》；

（二）任免机关组织人事部门审核；

（三）任免机关审批，作出同意辞去公职或者不同意辞去公职的批复，同意辞去公职的应当同时免去其他所任职务；

（四）任免机关将审批结果以书面形式通知公务员所在单位和申请辞去公职的公务员，并将同意辞去公职的批复送同级公务员主管部门备案。《公务员辞去公职申请表》和同意辞去公职的批复等存入本人档案。任免机关应当自接到公务员辞去公职申请之日起三十日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日内予以审批。①

经过以上三个程序后，公务员已经履行所有的辞职手续，辞职具有了法律效力，辞职的公务员不再保留公务员身份。

2、公务员不得辞职的限制

《公务员法》规定有下列情形之一的，不得辞去公职：

（一）未满国家规定的最低服务年限的；

（二）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；

（三）重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；

（四）正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；

（五）法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。①

《公务员辞去公职规定（试行）》规定公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：

（一）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位上满国家规定的脱密期限的；

（二）重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；

（三）正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；

（四）法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。②

公务员辞职是公务员法定的权利，是其自主择业权的表现，国家给以尊重和保护。根据法律权利义务的一致性原则，即权利的行使不得损害国家、集体和其他个人利益的原则，公务员作为国家的公职人员，其特殊身份和所承担的公务，掌握的信息和资源、所处特殊岗位和特殊情形，公务员辞去公职要考虑所在机关正常的工作运转，要考虑国家的利益。如果其随意辞职有可能影响政府部门的正常运行，而且有可能泄露国家机密，给社会带来不安定的因素，因此为了维护国家利益，防止造成因辞职而损害国家利益的后果发生，《公务员法》、《公务员辞去公职规定（试行）》对于公务员辞职的作了限制性规定是十分必要的。

3、公务员辞职后再就业的限制 《公务员法》规定：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。③《公务员辞去公职规定（试行）》第十五条也作了同样的规定。

中国重视公务员离职后再就业，从以上法律法规可以看出，对公务员辞职后再就业作了限制规定。防止公务员辞职后再就业，利用原来的职务关系从事与原工作业务直接相关的营利性活动，或者违法乱纪，进行腐败行为损害国家机关廉洁性，损害国家管理秩序和善良风俗。

六、公务员辞职制度完善的建议

中国现行的公务员辞职制度和党内法规，对于公务员辞职规范有积极意义。但是瑕不掩瑜，中国公务员辞职制度还存在的不足，比如缺少公务员的最低服务年限的统一标准；中国公务员辞职后从业限制等内容规定还比较粗糙。现在借鉴发达国家的经验，制定更为合理的公务员辞职法律规范，来专门规定公务员辞职就显得尤为重要。因此对于公务员辞职制度存在的问题和建议分述如下：

1、公务员最低服务期限规定不具体及其完善的建议

《公务员法》规定：未满国家规定的最低服务年限的不得辞去公职。没有明确说明最低的服务年限是多久。《公务员辞去公职规定（试行）》则没有提到最低服务年限的规定。

事实上有的公务员职位要求工作具有连贯性，有的公务员职位涉及国家机密，有必要设置最低服务年限；一般性质公务员的岗位是否有必要设置最低服务年限？设置的最低服务年限三至五年或者五年（含试用期）是否科学、合理？同时《国家公务员暂行条例》和《新录用公务员任职定级规定》的位级不同，规定也不一致，也就是说公务员最低服务期限规定执行标准不统一，不统一的标准使得公务员最低服务期限规定的执行以那个为准？

因此建议根据不同国家机关岗位和职务，分别制定出一般性质公务员的岗位、工作要求有连贯性特殊公务员的岗位、涉及国家机密公务员的岗位最低服务年限，同时建议用更高位级的法律、法规来统一规定公务员最低服务年限，使之统

一、更加科学、合理和操作性。

2、公务员辞职后再就业行为限制不明确及其完善建议

《公务员法》规定：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。①

这一规定对于公务员辞职后再就业行为限制不明确，过于粗糙，在实际操作中，执行太过严格就有剥夺公务员再就业正当权利的嫌疑，反之则会失去约束作用。

建议建立公务员辞职后再就业事前审查的制度。根据公务员离职前所担任不同的职务，制定不同的再就业范围限制、限制期限和禁止不当使用国家未公开的信息等相应的审查标准；建议成立专门的公务员再就业申请的审查机构，由公务员管理机关主导，由各个方面的专家组建的专家库，性质如同仲裁机构，随机选取专家尽量保持中立，本着公正、公平及人文关怀的理念，对公务员再就业申请进行事前审查和批准。这样既防止公务员利用在国家机关积累起来的人脉和公共资源，再就业时进行不当利益输送，滋生腐败损害政府和人民利益；也尊重公务员辞职后的再就业权利，增加政府与企业之间人才互动交流。

3、完善相关的处罚机制

《公务员法》规定：公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。②

由此看出，中国对公务员辞职后违法者的处罚较轻，仅仅是：“逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。” ③这样的规定不能有效的达到对违法者惩罚的目的。在此可借鉴国外的办法。比如《韩国公职人员伦理法》规定：如果离职公务员违反其规定，要求对当事人采取解除就业的措施，严重的还将以违反限制就业罪处以一年以下的徒刑或1000万元以下的罚款，退职公务员如欲获得就业的承认，应通过所属机关的首长，向公职人员道德委员会提出承认就业的申请。[8]

因此建议制定公务员辞职后再就业限制的相关实施细则，进一步加大对公务员辞职后再就业行为违反限制规定的处罚力度，也加大对用人单位违法法律、法规，聘用辞职的公务员的处罚力度，包括经济处罚、行政处罚和刑事处罚。

结 语

《公务员法》，《公务员辞去公职规定（试行）》中都没有“不管是否满五年服务期，均延长服务期五年”的规定。因此《北京市西城区人民法院关于辞去公职的有关要求》规定“不管是否满五年服务期，均延长服务期五年”所引起对公务员辞去公职制度的梳理，是有现实意义和理论价值的。面对日益变化的社会形势，在依法治国的今天，我们既要保障国家机关正常的工作运转，和国家的利益安全，以及防止公务员利用在国家机关积累起来的人脉和公共资源，再就业时进行不当利益输送；也要尊重公务员的从事其他工作的权利意愿。在此探讨的基础上提出中国公务员辞职制度的完善的建议，以期望中国公务员辞职制度的更加成熟。

〔参考文献〕

[2] 何勤华.西方法学史[M].北京：中国政法大学出版社，1996：108.

[4] 钱再见.公务员制度创新与实施[M].广州：广东人民出版社，2002： 246.

[5] 博岚岚.公务员离职后的利益冲突问题研究[D].湖南：湖南大学硕士学位论文，2007：23.

[6] 李大林.西方发达国家公务员新陈代谢机制的特点及启示[J].江淮论坛，2008

（6）.

[7] 刘厚金.中外公务员制度概论[M].北京：北京大学出版社，2010：95.

[8] 史春林、于霞.各国对离职公务员某些行为的限制[J].秘书，2004

（6）.