对一起以不正当手段取得医师执业证书案件的研究与分析

一、案情

(一)案件由来

2014年3月，我市卫生局接到匿名举报信，反映市某公立A医院影像科医师刘某在办理其本人医师执业证书的过程中存在严重弄虚作假事实。

经查，刘某2010年12月15日获得医师资格证书，于2014年2月20日向市卫生局申请执业注册，2月21日获得医师执业证书。刘某获得医师资格证书后逾两年没有进行执业注册，依据《中华人民共和国执业医师法》(以下简称《执业医师法》)和《医师执业注册暂行办法》的规定，在申请注册时还应提交在省级以上卫生行政部门指定的机构接受3至6个月的培训，并经考核合格的证明。经执法人员调查并约谈刘某，核实刘某此次注册所提交的培训考核合格证明所证明的内容虚假。本案遂以刘某涉嫌以不正当手段取得医师执业证书为案由，正式立案调查。

(二)案件基本情况

本案经进一步调查，发现案情复杂，执法人员通过大量的调查取证工作查明了以下的基本事实:

1.刘某申请办理医师执业证书所提交的培训考核合格证明(以下简称合格证明)确属经原省卫生厅指定的我市另一公立B医院出具，但刘某于2013年9月至12月在该院接受培训并考核合格的内容属于造假。

2.刘某2012年3月进入A医院工作，但其本人和医院一直未向市卫生局提交过执业注册申请。刘某与A医院人事纠纷经仲裁并通过法院判决医院败诉，并于2014年1月与其签订劳动合同，医院承诺为其办理医师执业证书。医院领导Y某出面前往B医院联系该院的M某为刘某办理了虚假的培训考核合格证明。

3.刘某数次前往市卫生局行政服务中心窗口，窗口工作人员明确告知其需要提交培训考核合格证明，刘某于2月20向窗口正式提交了包括虚假合格证明在内的注册申请材料。

4.刘某2010年5月至2011年4月曾在我市一家三级甲等医院进修学习(住院医师规范化培训)，刘某向办案人员提交了相关培训结业证明材料。

二、争议焦点

(一)本案中，刘某与A医院存在人事纠纷，A医院承诺为其办理医师执业证书，刘某的培训合格证明是由该院领导出面办理，刘某本人未前往B医院，造假的过程刘某未参与。刘某在此事件中的行为是否具有可罚性?是否应承担法律责任?

(二)对刘某行为的处理意见存在分歧，是以《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第六十九条第二款做出撤销许可的处理，还是以《执业医师法》第三十六条做出吊销医师执业证书的处罚?

(三)《医师执业注册暂行办法》第七条第三款规定获得执业医师资格或执业助理医师资格后2年内未注册者，申请注册时，还应提交在省级以上卫生行政部门指定的机构接受3至6个月的培训，并经考核合格的证明。对该条款的理解存在两个疑问:一是这里的培训作何理解?住院医师规范化培训的效力能否等同于3至6个月的培训?二是2年内未注册者所要提交考核合格的证明的时间期限(培训时间起比点)没有明确。本案中，对刘某提交的培训合格证明，是仅从条款字面理解，只要在其2010年12月获得医师资格证书后的培训都可，还是应当以其2014年2月申请注册时间节点往前推2年，即2012年2月以后的培训方为有效?

三、案件具体分析

(一)事实认定

1.当事人主观方面分析存在主观恶意

本案当事人刘某违反《执业医师法》和《医师执业注册暂行办法》关于执业医师注册的相关规定。《执业医师法》第三十六条规定，以不正当手段取得医师执业证书的，由发给证书的卫生行政部门予以吊销;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。对其中不正当手段的认定，未查见相关司法解释以及原卫生部相关批复，笔者认为，可以参照《行政许可法》第七十九条被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可中的规定，即存在欺骗隐瞒可构成不正当手段。

刘某作为其个人医师执业证书的申请人，依据《行政许可法》第三十一条申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责的规定，应当对所有申请材料的真实性负法律责任;调查中核实，办事窗口工作人员明确告知刘某需要培训合格证明，刘某明知自己无此项材料，向市卫生局窗口提交证明内容虚假的培训证明，主观上存在欺骗和隐瞒，具备主观恶意。

2.客观构成刘某违法行为成立

行政违法的客观构成，即行政违法行为成立在客观方面的要件。本案中，通过调取服务中心视频资料，可以看出刘某作为一个完全民事行为能力人在经过业务咨询，具备充分认知的情况下，通过欺骗隐瞒的形式以虚假证明材料向卫生局窗口申请并获取个人医师执业证书。其行为完全符合《执业医师法》第三十六条的规定，并且刘某不存在认知不能和受到胁迫等法定免于追究情节，故刘某应对其行为承担法律责任。

3.培训合格证明及有效期限的认定

首先，《医师执业注册暂行办法》第七条第三款中所指的培训，严格意义上讲属于医师执业注册培训，其培训和考核的内容均服务于医师执业注册活动，具有明确的针对性;而住院医师规范培训是医学生毕业后教育的重要组成部分，2009年发布的《住院医师规范化培训标准(试行)》明确说明规范化培训时间为3年。可见，两者在性质、培训周期和内容、考核项目上均有明显区别，不可混同。

其次，对培训合格证明材料的做出期间，笔者认为应采近期原则，即以申请注册时间点往前推二年的培训区间为有效。理由有二:第一，我国《执业医师法》第三十一条和《医师定期考核管理办法》第五条第二款明确了我国执业医师需要定期接受业务水平考核，且考核周期为2年;第二，《医师注册暂行办法》第十条规定医师如中比医师执业活动2年以上的，应当重新申请注册。可见，我国对于医师管理的法律、法规和部门规章对于医师执业情况的管理原则是不允许逾2年未执业的医师不经专门培训直接执业，显然也是为了确保每一位医师执业技能熟练程度，进而保障社会公民健康这一重要法益。因此，医师获得资格证书后二年未注册的，在申请注册时必须提交近期(申请注册时间节点往前2年内)的培训合格证明材料，是符合立法精神的。

(二)法律适用

就刘某行为处置的法律适用，主要涉及《行政许可法》和《执业医师法》，其中《行政许可法》作为行政许可的一般法，《执业医师法》则是规范医师执业的特别法。在本案的法律适用方面，有两种主要观点:

1.依据《行政许可法》第六十九条第二款做出撤销许可的处理

理由有二:第一，《行政许可法》相对于《执业医师法》属于后出台的新法，依照《行政许可法》第六十九条的规定被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销《行政许可法》第七十九条规定被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚，即适用《执业医师法》第三十六条做出吊销行政许可的处罚。本案中，既然刘某的医师执业证书依据《行政许可法》第六十九条的规定应被撤销，那么就无法再依照《行政许可法》第七十九条和《执业医师法》第三十六条的规定再被吊销，似乎对于医师执业证书无法做出重复处理。而且，《行政许可法》第八十三条规定本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理;不符合本法规定的，自本法施行之日起停比执行。那么，应采《中华人民共和国立法法》(以下称《立法法》)第八十三条新法优先的原则，以《行政许可法》第六十九条第二款做出撤销刘某医师执业证书的处理即可，不再适用《执业医师法》做出行政处罚。

第二，国务院法制办公室2005年关于《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》规定:关于撤销行政许可的适用规则，撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形。适用前提是行政机关违法做出行政许可决定或者相对人违法取得行政许可，而关于吊销行政许可的适用规则，吊销行政许可适用于被许可人取得行政许可后有严重违法行为的情形。本案中刘某显然属于应作撤销许可处理的情形。

2.依据《执业医师法》第三十六条做出吊销医师执业证书的处罚

理由在于《行政许可法》虽属新法，但《执业医师法》属于医师行业特别法，应采《立法法》中的特别法优先的原则，以《执业医师法》的规定处理。《行政许可法》第八十三条的排他性规定实际只限定于行政许可的领域，对于涉及法律责任的部分，《行政许可法》中并不作具体规定，仍以具体的特别法依法处理。此外，《行政许可法》第六十九条撤销处理和第七十九条所指向适用《执业医师法》作吊销处罚的规定分别属于监督检查和法律责任部分，两者所设置的并非同一领域的规定。简言之，第六十九条所作的撤销规定，应当是对行政机关错误做出的许可决定进行修正，即撤销的对象是许可决定本身;而第七十九条规定的则是对当事人的法律责任，结合《执业医师法》第三十六条来看，其中的行政处罚当然包括吊销医师执业证书的处罚。故而，此处的吊销是对许可相对人所做的处罚，吊销的对象是医师执业证书。因此，本案中应对刘某作出吊销医师执业证书的行政处罚。

笔者认为，以上两种观点以采第二种为宜。理由在于:首先，我国《执业医师法》作为法律，其第三十六条关于吊销处罚的规定，效力要高于国务院法制办关于《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》中的规定，且2004年施行的《行政许可法》第七十九条对此类违法行为亦明确做出应当依法给予行政处罚的规定。对于《行政许可法》第六十九条和第七十九条的理解，笔者也认为两个条款分属第六章监督检查和第七章法律责任，所处理的是不同的对象，并不存在冲突。本案中，刘某明知自己提交的培训合格证明材料内容虚假，仍以欺骗、隐瞒的方式向卫生行政部门申请骗取了医师执业证书，其行为完全符合《行政许可法》第六十九条、第七十九条和《执业医师法》第三十六条的违法情形之规定，卫生行政部门应撤销对刘某执业医师证书的许可决定，并对刘某做出吊销医师执业证书的处罚决定。同时，依法对本案中A医院和B医院参与刘某培训合格证明造假的相关责任人员进行处分。

四、完善相关法律规定的建议

(一)《执业医师法》的补充完善

《执业医师法》作为规范、管理医师工作的重要法律依据，自1999年以来已实施多年，在此期间我国政治经济文化状况有了巨大发展，该法的相关法条也应予以调整和补充完善，做到与时俱进。以本案所涉行政许可为例，结合《行政许可法》和《执业医师法》来看，笔者认为对于《执业医师法》第三十六条对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分的理解就值得推敲，这里的相关责任人员是仅指承担许可审批工作的相关工作人员?还是也包括本案中A医院、B医院参与造假的相关人员?若包括了医院涉案人员，那么针对民营医院的相关工作人员显然无法以行政处分处理，法律对同样的违法行为的不同身份的主体又该如何处理?有待进一步明确。

(二)《医师执业注册暂行办法》第七条第三款之规定函待明确

作为原卫生部关于医师执业注册的重要部门规章，《医师执业注册暂行办法》具有指导各级卫生行政部门医师注册工作实践的重要作用，相关条款的规定必须具有明确性和可操作性。对于第七条第三款，建议国家卫生行政部门通过修改具体法条或者以批复和行政解释的形式，就其中的培训形式、内容以及培训合格证明材料于申请注册时的时间节点进行明确规定，并就培训合格证明本身的形式和证明内容进行系统的、格式化的规范和统一。

综上，笔者认为立法机构和国家卫生行政机关应高度重视法律、法规及规章的修订工作，保证法律、法规及规章在不断变化的社会现实面前保持与时俱进，减少因其自身被动性、滞后性带来的负面影响。