浅析共同但有区别责任原则在中国耕地保护中的运用

1 引言

共同但有区别责任原则是国际环境法中的一项基本原则。早在20 世纪90 年代，共同但有区别责任原则就在许多国际环境法文件中得到了肯定，比如《里约环境与发展宣言》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《世纪议程》等。已有学者的研究认为共同但有区别责任原则是指基于全球环境问题的日益严重性、全球生态系统的整体性以及导致全球环境退化的各种不同因素，世界各国乃至全人类均应共同承担起保护和改善环境的责任，但责任的领域、大小、方式、手段以及承担责任的时间先后等方面应当结合各国的基本国情予以区别对待。

耕地保护是中国的基本国策，关系经济和社会可持续发展的全局性战略问题。保护耕地资源是全民共同的责任，同时，中国耕地保护外部环境的非均衡性和耕地保护机会成本损失差异决定了耕地保护责任又是有区别的。中国现行耕地保护政策要求省、自治区、直辖市人民政府对耕地保护负总责，严守耕地红线，是非常正确的，但是，要求省、自治区、直辖市人民政府确保本行政区域内耕地总量不减少和耕地占一补一，却并不完全合理，不利于土地利用比较优势的充分发挥和省际土地的统筹利用。尊重区域差异，因地制宜，通过区域合作，实现耕地总量动态平衡将更加公平合理，更加具有可行性。另一方面，大部分研究学者在探究耕地保护责任时多侧重于强调耕地保护的共同责任，对共同但有区别责任的重视和研究还相对薄弱。因此，本文借鉴国际环境法学中的共同但有区别责任原则，探讨此原则在中国耕地保护领域中的运用，具有一定的理论价值和现实意义。

2 耕地保护共同但有区别责任原则的内涵

基于对共同但有区别责任原则的认识，并结合耕地保护的具体实践，耕地保护共同但有区别责任原则可理解为：基于适宜农耕地的有限性和人口增加、耕地的数量在减少、质量也时有降低的背景，为了更切实有效地保护耕地，社会成员或社会组织力量应当共同参与，共担责任，但在责任的大小、方式和手段等方面应考虑耕地保护外部环境的非均衡性而予以区别对待。具体说来，耕地保护共同但有区别责任原则主要包括以下内容：

(1)耕地保护是一种全民责任。耕地保护涉及全体国民的共同利益和长远利益;同时，耕地资源的多功能性决定了耕地资源是一种公共物品属性大于私人物品属性的准公共物品，私人保护耕地的激励意愿供给不足，需要全社会共同应对，共同承担责任。

(2)共同责任不等同于平均主义，也并不意味着耕地保护主体在耕地保护中应担负同等大小或同等程度的义务与责任。由于各地的工业化和城市化程度不同，其自然条件和社会经济发展也极不均衡，显然，政府不可能在全国范围内用统一的制度标准来衡量各地的耕地保护状况和考核各地的耕地保护行为。所以，在责任划分上，耕地保护责任必须是有区别的。耕地保护的区别责任是指在确定耕地保护任务时，应从历史与现实的角度出发，统筹兼顾、全面考虑自然环境条件、土地垦殖程度、土地生产力、后备资源禀赋、土地利用效率和经济济社会发展水平等区域差异因素，合理确定耕地保护区域，明晰不同主体的责任边界。

(3)耕地保护共同但有区别责任是一个统一整体，不能孤立地理解。耕地保护的共同责任是该原则的基础，正是这种义务的共同性和命运的相关性才牵引着大家，共同担负起耕地保护的责任。而耕地保护的区别责任是该原则的核心，区别责任是对共同责任的限定，是贯彻该原则的关键，决定着共同但有区别责任原则能否真正得以落实，也是对不同耕地保护主体能力差别的承认。耕地保护共同责任的价值在于倡导和调动社会力量的参与，区别责任的主张使得耕地保护的政策措施在实践中更易接受和推行，更具有生活力和效率。共同责任和区别责__任的有机统一，可以促进不同责任主体在耕地保护中团结合作，互通有无，最终形成耕地保护的合力。

3 结语

耕地保护共同但有区别责任原则为解决耕地保护责任划分提供了一个有效的理论分析工具。它强调耕地保护的全民责任，同时又承认不同责任主体的能力差异，尤其是在中国经济发达地区和经济欠发达地区、农村地区和城市之间由于耕地保护引发的土地利用冲突，如果能够有效运用耕地保护共同但有区别责任原则，在可预见的未来是能够在统筹区域土地利用的基础上解决好建设用地扩展和耕地保护的矛盾的。由于目前共同但有区别责任原则主要是适用于国际环境法领域，不同耕地保护主体之间的博弈可能会延缓甚至阻碍这一原则的落实，要将其适用于中国具体实践中会面临一些问题。耕地保护共同但有区别责任原则强调共同责任和有区别责任，但至于责任如何更好地界定及统一，耕地保护区域如何划定，在实践中如何以耕地保护为契机，统筹区域土地利用，对这些问题的回答尚需不断探索。