浅析通过交涉的议决———对全国人大及其常委会立法审议程序的检讨

一、交涉是立法审议程序的核心

立法机关是以议决通过会议的形式审议相关法案并最终表决的方式作出决定的。在多元价值并存的现代民主社会，以议决模式体现的立法程序是法律之合法性得以证成的条件。季卫东教授对程序之所以能够赋予立法以合法性作过说明: 如果说在自然法的时代，规范的正当化是把上帝、造物主或者诸神共同体作为以不变应万变的原点或终极价值，那么也不妨认为进入自然权时代之后，特别是在社会变迁日益加速的当今世界，程序网络逐步取代上帝成为对法律的正确性进行判断的根据。如果说自然法是外部根据，那么程序就是具有反思性、超越性的内部根据。

程序之所以能够赋予立法以合法性，在于现代程序自身所内蕴的反思机制，而这种反思机制得以实现的过程其实是一个程序参与主体各方交涉的过程。程序中的交涉具有通过反思达成合意的功能。交涉之时，持不同观点的各方，在对方观点的刺激下，势必进行个人内心自省，从而反思己方观点，形成对争议问题的客观认识，消除自己内心的主观偏见，达致与对方的合意。合意的效果以交涉的质量为前提。所以，在立法过程中，没有对等、理性、有效且充分的交涉就不可能实现高质量的立法审议，也就不可能实现各方合意基础上的高质量立法。哈贝马斯如是说: 在后传统的辩护层面上，被当作合法的仅仅是这样的法律，它是可以在一个商谈性意见形成和意志形成过程中被所有法律同伴所合理地接受的。接受才会形成合意，其前提就在于各主体间的充分对话、交流和协商，即交涉的过程。基于民主立法的视角，代议机关的代议性、人民代表的代表性更大程度上取决于议事代表参与立法过程中交涉实现的程度。交涉程度越高说明议事代表表达的越充分，对法案所涉问题的审议也就越充分，对争议问题的认识程度和接受程度也就会越高。可以说，交涉是影响立法的科学性、民主性和最终实施结果的社会有效性的核心性因素。关照当下，十八届四中全会决定明确指出我国立法中存在的主要问题: 有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强。

这说明，部分立法欠缺科学性、民主性，存在着立法质量不高，实施社会效果不良的情况。此时的立法理论当如何面对这一现实?回首2000 年《立法法》颁行以来，国内法学界关于立法问题的研究，其关注焦点由《立法法》颁行前的立法体制设计和立法程序建构转向了对公正立法程序( 体制机制的完善)的探究，即如何完善既有的立法程序，将科学性、民主性贯穿其中，从而使其产生高质量的立法。提高立法质量，关键在于提高立法工作的质量。幸喜，一直以来为学者所关注的立法公开、立法听证、立法评估等制度在2015 年新修正的《立法法》中有所体现。相信，这些程序性制度的引入和不断完善必定对立法工作质量的提高有所助益。这里需要注意的是，立法程序的完善，又不仅仅是对程序性制度的简单引进，其核心在于用什么样的程序理念来指导，围绕什么样的程序理念来设计和安排这些制度。如果不对这个问题有一个清醒的认识，那么制度的引进将是机械的，程序的设计将是粗糙的。如前所述，推进科学立法、民主立法，以程序视角观之，当要完善立法程序中的交涉机制。

这便是完善立法程序以提高立法工作质量的过程中，应该秉持的程序理念。所以，立法程序的完善当以保障立法程序运作过程中对等、理性、有效、充分交涉的实现为依归。没有如此的交涉就不可能有立法机关内部充分有效的审议，就不可能有立法机关与社会以及其他机关、组织等主体间的充分有效的立法互动，也就不可能产生科学的、民主的表决结果，遑论产生高质量的立法。为此，本文拟就国家立法机关全国人民代表大会及其常务委员会的立法审议规则中能够成为交涉依据的规则进行检视，在此基础上对实际立法过程中的程序运作进行检讨，进而提出完善立法交涉的路径。

二、国家立法审议规则中的交涉依据

人大及其常委会的决定是在会议审议的基础上通过代表或委员们的集体表决的方式作出的，所以，其决定的方式是一种典型的议决。立法审议过程中，代表或委员间就法案所涉议题各抒己见、碰撞观点，进行协商、论证、说服，客观上会形成一个你来我往的交涉过程。这一过程，影响的是代表的表决理性，是使最终通过的立法具有科学性、民主性的前提。立法的质量直接决定于表决前议的过程中立法机关内的议事代表或委员间，当然，也包括立法机关与其外部主体间交涉的质量。所以，对国家立法审议规则中的交涉依据作一考察当属必要。交涉主要体现在立法机关的审议过程中，它是一种程序化的存在。从我国的立法实践来看，国家立法机关对法案的审议过程主要规定在作为立法机关程序运作规则的《立法法》、《全国人民代表大会议事规则》和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》当中。以下就以这三部法律为基础，按照立法过程中，立法机关的交涉以什么样的组织形式进行、各组织形式对交涉的内容有何侧重、通过什么样的方式交涉、立法机关与其外部主体如何沟通等事项，对全国人大及其常委会立法审议规则中能够为交涉架构起制度空间的部分进行检视。

三、对国家立法审议程序中交涉状况的分析

综观全国人大及其常委会的立法审议规则，其所建构的立法审议程序中，参与主体的广泛性，立法机关内部及其与外部主体间沟通渠道的多重性，为立法的科学性、民主性奠定了基础。但也要看到，这些规则对交涉程序的描述并不清晰。其作用于现实立法过程的效果便是，难以形成对等、理性、有效、充分的理想交涉样态。沿着前述对全国人大及其常委会立法审议规则四项内容的分析脉络，透视现实立法审议程序中的瑕疵及其产生的具体原因，主要有以下四个方面:

( 一) 审议程序受行政逻辑主导，交涉不能对等全国人大及其常委会作为人民的代议机关及其常设机关，其议决模式所遵循的运作逻辑应该是多数表决制的民主逻辑。然而，其诸多会议组织形式所遵循的民主逻辑中，却同时裹挟着权力主导下的行政逻辑。这种行政逻辑在立法审议规则的设定上有所表现。如: 全国人民代表大会会议由大会主席团主持，大会被按照选举单位划分成若干代表团，人大代表正是通过组成代表团来参加全国人民代表大会的。在大会进行期间，各代表团要接受主席团的领导。再如: 法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，但这要由主席团审议通过后，方可印发会议。如此规定，使主席团不仅是大会程序上的主持者，而且成了进入大会讨论的实体内容的控制者。这种行政逻辑还体现在全国人大代表的构成上。以2013 年选出的十二届全国人大代表为例: 来自一线的工人、农民代表401 名，占代表总数的13. 42%，比十一届提高了5. 18 个百分点; 专业技术人员代表610 名，占代表总数的20. 42%，提高了1. 2 个百分点。即便如此，在十二届人大的2987 名代表中，党政领导干部代表占代表总数比例依然最高，达到34. 88%，共计1042 名。党政官员在人大代表中的比例过高，其置身于科层制中所形成的服从权力、服从上级的思维惯性和工作作风难免被带入到人大的会议当中。如，在各代表团中，都会有代表所隶属选举单位的党政领导的身影。观察发现: 在省级人大( 代表团) 分组审议国务院工作报告时，大部分时间都是由担任党政领导的人大代表发言，甚至会议进程也是在领导主导下开展，普通代表很少发言，更谈不上针对性辩论。根据一些公开的报道可以看到，个别代表并不是本着代议的职责积极参与会议讨论的，而是立足于学习领导讲话、学习工作报告的态度来参加大会的，如此态度也就不可能形成针对议题的对等发言或辩论。上述行政逻辑的诸种表现，致使法案审议过程中议事主体间不能形成对等的交涉。

结语

审视全国人大及其常委会的立法审议规则，检讨其立法审议程序，不难发现，修正后的《立法法》框定了立法体制的架构，同时也给立法程序的完善留有制度空间。当下的中国，深化改革的时代任务需要破除体制的束缚，可体制的发展是缓慢的，它不仅需要执政者的政治智慧和勇气，而且体制变化的一点微风如果处理不当，就可能引起社会整体的空气震荡，这点马虎不得、轻率不得。依现代程序功能的视角观之，程序是社会矛盾的减震器，因为他们提供了一种冲突双方可以更容易接受最终结果的方式。

正因为如此，它可以成为体制改革的最佳突破口。抛开法治的约束而制定改革措施，会毁灭法治的权威。中国的改革是政府主导下推进的，政府完全可以通过主导权的行使，为改革提供一个程序性框架，使地方政府、社会组织、公共团体、以及社会公众等多元主体以制度化方式参与到改革进程中来。这些参与者的表达、对话、协商、交涉，不仅将成为制度框架内推进改革进一步深化的力量，而且也将使改革的社会认同程度得到增强。使改革始终沿着法治路线行进，社会不至于有大的波澜。及于立法层面，则是通过完善立法程序，有效吸收多元主体参与到立法过程中来，增强立法的科学性、民主性，以此造就良法，再以良法促进改革，这就叫重大改革于法有据。以此方式推动体制改革的探索式前进不失为一条先立后破的良径。而立法程序的完善当以多元主体间对等、理性、有效、充分的交涉机制为核心。立法过程中，议决可以造就立法，通过交涉的议决则可以造就良法。由是观之，立法程序中交涉机制的完善可为法治中国的建设提供一个产生良法的活水源头，助力深化改革的顺利实现。