全国人大代表议案的“泛法律化”解析
一、泛法律化释义
(一)泛法律化的概念
法律化是指将某些权利义务内容以立法的形式固定下来确定其法律效力，形成法律而为人遵守，或是运用法律手段去调整某些社会关系，以法的强制性来维护社会和谐稳定的一种过程或方式。泛法律化，顾名思义，是说过于依赖法律的力量，而滥用这种过程或方式的现象。它的产生基于法律万能论，认为在法律能够调整的社会关系范围内，法律是解决问题的最好手段，其他任何执法部门在现阶段都无法替代。
(二)泛法律化的特点
泛法律化强调并重视法律的力量，认为凡事都可以通过法律途径解决，凡事都应以法律为准绳来衡量和评判，凡事必须借助法律的强制力保障和实施。只要社会上一出现某种问题，马上就有人呼吁要立相关的法律法规而不考虑法律的局限性和适用性。由于对法律功能的深信不疑，持泛法律化思想者常常认为如道德、民间合约、行业惯例等其他解决手段治标不治本，不能从根本上解决社会问题，从而忽视或排斥其他社会关系调整方式的运用。泛法律化者将立法视为法律运行环节的重中之重，他们一般也止步于立法环节，以制定某个方面的法律为最终目的，认为立法之后就大功告成了，某个问题也就解决了，至于法律的遵守、执行、适用和监督等问题不作过多考虑。
(三)泛法律化的种类
泛法律化一般包括道德泛法律化、政策泛法律化等。
1.道德泛法律化
道德法律化是将某一道德理念、道德原则通过立法的形式确定其法律效力。道德泛法律化，就是将法律之手过多的伸入到道德领域，企图使法律包揽所有的约束功能，给本该自由遵循的道德规范打上法律强制性的烙印。
2.公共政策泛法律化
政策法律化是将公共政策通过法律的形式把它固定下来。政策泛法律化，就是将法制建设实践中许多属于政策层面的东西纳入到法律的范畴之中，使政策转化为法律工具，或者干脆被法律取消，一切行政关系都应变成行政法律关系，无法律即无行政。
二、人大代表议案的泛法律化
全国人民代表大会议案是根据法定程序，有关机构向人大及其常委会提请审议的事项。从议案的作者区分，主要包括:人大常委会议案、人大专门委员会议案、人民政府议案和人大代表议案;从内容上一般包括立法性议案、重大事项的决策性议案、任免性议案和建议性议案。
(一)议案中泛法律化的体现
目前，全国人大代表的议案中，出现了泛法律化的倾向，具体来说体现在以下几个方面:
1.从数量上看，立法类议案提案数量较多、居高不下
以十届、十一届和十二届两会为例，十届全国人大四次会议中由30名以上代表联名和代表团提出的议案共1006件，其中1003件是法律案，几近百分之百。十一届全国人大四次会议共收到议案560多件，建议和意见2960多件，建议对法律的修改完善的议案占法律案的60%多。
代表议案在立法领域发挥的作用也更为明显，十二届全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇在过去10年共提出了200多件法律类建议和议案，有七成被采纳。最近10年，类似周洪宇这样提出立法类议案和建议的代表不在少数。十届、十一届全国人大代表周晓光，十年提交232份议案198份建议，其中203份议案189份建议被采纳。十届全国人大期间，代表们联名提出修改民事诉讼法的议案达90件。
2.从内容上看
(1)道德领域立法引人关注、多惹争议。近年来，在全国人大代表议案中，一些道德领域内的立法提议、建议引起关注。如，十一届两会期间，人大代表和政协委员就养老问题提出的各项提案、议案，引发了社会上关于常回家看看是否应当入法的讨论。十一届人大代表杜培元支持常回家看看入法，认为这有利于创造全社会人人参与养老事业的氛围，有利于形成更好的社会风气。而人大代表贺向东则认为，常回家看看可以通过教育和管理等方式进行道德引导，写入法律则大可不必。某些网友也认为不该把原本的本分变成一种被动的完成任务，常回家看看入法没有可量化而无法操作，意义不大。
十二届全国人大代表、中华慈善总会荣誉副会长周森表示应当为慈善立法，进行强制捐款措施。周森说:每个人的工资，必须要有一笔钱进行慈善公益，就像现在纳税一样，要按照法律的程序执行。一个慈善立法可以把慈善事业中所有的问题都解决了，并希望十二届两会能完成立法。此提议遭到众多网友质疑，认为强制捐款违背了慈善的本质，混淆了慈善和税收的概念，如此举动会毁了慈善事业。
(2)公共政策类立法建议增多。公共政策法律化需具备两个的条件:一是对全局有重大影响;二是成熟的或具有长期稳定性的政策。而在近年来的两会中，出现了很多并不满足这两个条件的公共政策类立法议案提案。
如十二届全国人大代表孙俊良建议勤俭节约应与计划生育、环境保护、耕地保护等一样列为国家基本国策。计划生育政策是党和政府从我国国情出发所采取的重大国策，但放开二胎的议案提案，在十二届两会中屡见不鲜:己经连任三届全国人大代表的黄细花今年在十二届全国人大一次会议中提出了23项建议，其中6项与计划生育政策相关。
(二)代表议案中泛法律化产生的原因
1.法律的时滞问题
社会生活无时无刻不在变化，而法律具有稳定性和保守性，它总是落后于现实生活的变化，法律具有不能适时应变的弊端。法律的稳定性和保守性与社会生活的变革性总是产生矛盾与冲突，因而出现时滞问题。法律时滞问题造成的法律空白，是出现议案提案泛法律化的一个原因。
2.道德与法律的混同
出现道德的泛法律化，主要是基于道德和法律的混同。道德和法律自占就有，道德法律化应该基于一个国家的经济条件和人们正常的生活秩序。国家提倡依法治国和以德治国结合，这是合理的道德法律化。当法律出现漏洞和不足时，为节约立法成本，人为的将己经存在的、而且有一定效果的道德加以规范，使之成为法律，加快了道德的法律化，但极易造成法律和道德界限的模糊化，出现泛法律化。
3.政策与法律的混同
公共政策的泛法律化主要原因是政策与法律的混同。政策法律化的主体具有特定性，并非所有的政策都可以法律化，在法律化的程序上也具有规范性和程式化。在人大代表所提的某些立法议案中，对国家和社会生活的哪些内容应该诉诸法律规范、哪些应该用政策来调节不能给予科学的说明无法说明法律和政策的本质区别，造成了政策与法律混同甚至相互间的冲突。
4.某些人大代表唯法律论思想
代表们提出关注某一社会问题，想要从根本上解决这一社会问题而寻求法律途径这本无可厚非。但是法律不是万能的，是有其局限性的，它以社会为基础的，受到其他社会规范以及社会条件和环境的制约，有些社会关系不适宜由法律来调整，法律就不应涉足其间。某些代表主张唯法律论，过分的看重法律的作用和功效，思路不开阔，看问题单一、僵化，这是出现泛法律化的根本原因之一。
(三)代表议案泛法律化的危害
1.增加立法负担，可能会影响立法质量
立法对于任何一个国家来说都是一项极其重要、极其耗费人力财力的任务，必须经过长时间论证、斟酌、权衡、考证，并经过实践的反复检验。而代表们动辄几百上千件的立法议案，无疑为立法工作造成了很大的负担。此外，一年要完成几百件的法律、法规的立法工作，难免让人为这些流水线作业所生产出来的法律、法规的质量担忧。
2.道德领域的泛法律化容易引发其他社会问题
过分强调道德法律化，夸大道德法律化的作用，不加限制地进行道德法律化，简单地将法律规范取代有些道德规范，无限制地用法律方式来实现原来通过道德才能实现的和谐目的，使法律的触角无所不及，实际上也就是取消道德规范，这势必使整个社会关系变得十分紧张，不仅会使人们丧失诸多个人自由，也不利于人们之间和睦相处，从而窒息社会的生气和活力，而且这最终也将伤害到法律本身。
3.公共政策的泛法律化容易失去政策的特有功能
公共政策主要是为解决当下的现实问题，通常体现政府的工作重点和工作中心，由公共权力去推动它的落实，通过开动宣传泪L器和动用行政组织，使政策的传播快捷而深入，能够取得迅速的执行效应。公共政策的泛法律化扩大了公共部门行使权力的自由度，使得在法制建设的实践中许多属于政策层面的东西被纳入法律的范畴，模糊了法律不同于政策的特有品性，实际上是损害了法律的尊严。
三、避免人大代表议案的泛法律化的合理化建议
全国人大代表议案的泛法律化，既不利于人大会议意义的体现，也不利于法治国家的建设，需要加以改进。
(一)创新思路、兼容并蓄，提高议案的科学性、合理性
人大代表提出议案或者建议，一定要克服重数量、轻质量的倾向，应注重议案的经济和社会效益，并不是越多越好。在代表议案和建议的工作中，不提倡议案大王、建议大王，不片面宣传第一号议案或者建议。代表提出议案或者建议一定要实事求是，有案由、案据和具体方案，应当简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。代表要尽可能多地结合自己的本职工作来提出议案和建议，提出议案或者建议前还要注意以往提出过的类似的代表议案或者建议的办理情况。
(二)正确区分道德问题、政策问题和法律问题，摒弃唯法律论
两会代表委员应该正确的区分什么是道德问题、什么是政策问题、什么是法律问题，在提出立法议案时要注意防止法律万能，任何问题都可以归结到法律上来的唯法律论。政府如果没有法律所不及的政策能动空间，就不能在法律未限制的范围内去安排人们的利益目标和行为方式。而认为通过道德法律化就能拯救道德的想法也是不切实际的。只有认识到法律不是万能的，准确把握法律化的分寸，才能做到既维护了社会公共秩序，又不至于侵害个人的自由和权利，使人权、人性应有的自由天地遭受不该遭受的打击。