重构全国人民代表大会制度研究

政治体制改革最核心的就是人民代表大会制度的改革。这是由人民代表大会的地位在理论和现实上的巨大反差所决定的。我国的人民代表大会制度理论上不符合现代代议制政治的要求，现实中运转也无法实现预期的目标。这就要求我们对人民代表大会制度进行体制创新，重新构造中国的代议制政治。为此需要采纳现代的代议制政治原则，把人民代表大会制度改造为现代议会制度。这样，中国的政治民主化才能走上正轨；也只有这种结构性重造才能真正解决当前人民代表大会制度面临的困境，才能走上现代代议制政治的康庄大道。

【关键词】人民代表大会制度；政治改革；代议制政治

世纪之交，“依法治国”和政治体制改革成为我国学术界和社会各界关注的焦点。目前越来越清晰的是：没有政治体制改革的配合，“依法治国”只能是一句空话。因为我国现行的政治体制与法治规范的要求还有相当大的差距。政治体制改革涉及到很多方面，但最核心的就是人民代表大会制度的改革。这是由人民代表大会的地位在理论和现实上的巨大反差所决定的。

神圣的宪法明文规定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是我国的最高权力机关。在原来的政治设计中，人民代表大会是实现人民“当家作主”的最重要的工具。然而在现实中，人民代表大会长期以来却被视为“橡皮图章”，根本未能体现宪法中所规定的“国家最高权力机关”的地位。人民代表大会作用的“缺位”使得我国的人民民主无法得到有效的保障，政府不能受到有效的监督。这就助长了贪污腐败的滋长蔓延，阻碍了政治民主化。

人民代表大会的地位为什么长期以来有名无实，这个问题已经引起社会各界尤其是学术界的广泛关注。为推进经济改革，为实现“依法治国”，为发展人民民主，需要对人民代表大会制度进行切实的改革，这已经成为广泛的共识。但对于改革的方向和方法还存在不少的争议。最根本的问题是：是继续死守并不现实的“议行合一”理论还是追随现代代议制理论，是让代议制机关继续做党政机关的附庸还是将其建设成为真正具有独立权威的人民代议机关，是应该对这一制度修修补补，还是进行结构性的重造。这些正是本文所要探讨的问题。

一、我国人大制度的存在的问题及原因

人民代表大会制度面临的困境形成原因是复杂的，它不仅与外部因素有关，也与本身的结构有关。本文归结为三个主要的方面：

（一）人大尚未成为具有独立性的有实际权威的代议制机关

这主要是因为宪法中所规定的人大“最高国家权力机关”的地位不到位，而“党的领导”却无处不在。中国共产党是中国的领导党，这就包含了对人大的领导。就是说在宪法规定的最高权力机关之外还有一个非正式的“最高权力机关”。党与人大的这种关系，使人大成了党的一个咨询机构，人大的权威大打折扣。既然人大始终处于党的领导的阴影中，而且自身在结构和功能上都存在严重的缺陷，人大就很难独立地行使职能。现实中的人大成了党组织的附属机构，政府的咨询机构。人大本来是监督政府的，但政府本身在党的领导之下，而且往往是“以党代政”。权力集中于各级党委，党组织代人大作决定、发指示，即使提交人大，也只不过是走过场，人大代表只能“举手、拍手”而已。在这种情况下，人大对政府的监督就毫无意义，人大只能是“橡皮图章”。［1］

这种变形的过分的“党的领导”并不是当代中国政治的必然要求，它其实是革命战争年代形成的党政不分、以党代政的政治体制的延续，这些东西确实经过了一些改革，但是基本的东西还保留着。于是，党委代替人民当家做主，人民体会不到当家做主的主人翁地位。因此，“如果不把党委、人大、政府之间的关系理顺，法律至上的权威就树立不起来，依法行政、司法独立就无从谈起，主权在民的原则也无法体现出来，建设社会主义法治国家也就难乎其难。”［2］

为此，高放先生指出：政治体制改革“根本问题是‘党政分开’，以权制权的政治民主化。首先要发展党内民主和发展人民民主，改善人民代表大会制度。在这几个大的问题方面，目前还没有提出具体方案。如果一味地只搞些枝节的改革，时间长了，会影响大局。大的问题不动，小的方面的改革也难以从根本上解决。”［3］

（二）人大组织存在结构性缺陷，这种组织结构上的缺陷可以说是存在于人大制度的每个环节。首先，人大代表数字庞大（近三千人），使得会议组织和会议讨论十分困难。不对人民代表大会实行结构性的改革，就无法有效地推进政治民主化。因为很显然，现行的人大结构下，代表人数太多，减少代表的数目是必然的。作为最高国家权力机关的全国人大，是实质性的工作机关，不是“象征”性的虚设机关，它所做出的决策具有权威性、强制性，关系到国家的前途和命运。因此全国人大代表名额的确定，必须便于开会，讨论问题和决定问题。［4］

认为代表多了，代表性就强了，这实在是一种误解。如果代表来开会只是为了代表，那这种代表性又有什么意义呢？因为他们的根本职责是“代议”而不是“代表”。现在的情况是“代表”妨碍了“代议”。出现了“代”而不“议”的情况。为增强人大常委会的在用，扩大委员人数也是必然的。一个减少，一个扩大，最合理的结果就是两者趋同，结合为一个所容许的合理的人员数字。这个数字大约是六百至八百人。

其次，在全体大会上只能听取一些政府官员的报告和有限的几个代表发言，大会的主要活动就是以地区为单位分组讨论。事实上分组会议往往讨论的是各地区的问题。这样不仅与与全国性会议的宗旨相矛盾，而且助长了地方主义。这倒不如由各省组织本级人大在当地进行讨论，把意见上报，何必要每年让几千人都集中到北京呢？而且在以省为单位的各个小组，避免不了各省的主要领导唱主角，而一般代表遭冷遇的状况，造成了人大代表之间的不平等。官僚行政机构中的等级制度被不应该地带到了人大会堂。 人大的会期太短。每年只能召开一次会议，会期只有十几天，这样会议根本就无法对国家的大政方针展开充分的讨论。每次开会，人大代表们根本没有充分的时间熟悉和研究议题，他们所能做的只是听听报告，举举手而已。这就使得人大会议成了十足的“清谈馆”。

第三，人大代表兼职不利于人大履行宪法赋予的监督职能。在人大代表当中有相当数量是现职的党政官员。这与宪法所规定的人大的职责存在着严重的冲突。宪法规定人大对政府进行监督，但政府官员本身又是人大代表，这样的人大如何监督政府？政府官员有必要出席人大会议，但不应是坐在代表席上，应该坐在被质询的席位上。所以，北京市著名人大代表吴青认为政府官员不能当人大代表。否则，变成了自己监督自己。为此，她还专门向北京市人大常委会提出“关于政府官员是执行者，不应再是监督者”的意见。

人大代表的兼职的另一个危害是人大代表根本没有足够的时间和精力去履行人大代表的职能。事实上，一个人大代表只能把本质工作放在第一位，而人大的工作反而成了一份“第二职业”。有的研究者指出，兼职代表制的困难首先是信息不足，缺乏足够的时间和能力去履行代表的职责。而且这种制度性结构本身妨碍了代表素质的提高。因为代表的选拔重先进性、代表性，缺乏择优机制。［5］

第四，人大的领导成员主要不是从人大自身的组织中产生，而是由退职的党政官员担任。这就形成了旧政府监督新政府的奇怪格局。由退职的政府官员充任人大领导职务，使得人大成为政治权力中最薄弱的一环。因为这些新的领导从别的岗位转到全国人大常委会工作，对人大的立法、监督等工作，都比较生疏，还得从头学起。等到他们熟悉过来，而他们的任期恐怕已经过半了。这样的人大，怎么可能有效地运转呢？

上面所列举的人大的结构性缺陷，十几年来，已经有许多学者大量的文章讨论过，本文只不过进一步归纳总结而已。这些缺陷充分表明人大制度需要结构性的改革。有学者深刻指出：“人大及其常委会自身的状况难以适应代表人民意志、行使国家权力的要求，在其组织机构、工作制度、选举制度、代表素质、与人民群众的联系等方面都存在着一系列问题。这些问题不加以改进和完善，各级人大及其常委会就很难真正承担起其国家权力机关的重任。”［6］

（三）人大代表的选举缺乏实际的民主和公正。

人大代表的选举是否民主和公正，直接关系到代表的素质，影响到人大的质量。而且我国人大代表的选举远不够民主和公正。

首先，人大代表的选举没有独立的选举机构保障和组织，往往操纵在各级党政机关手中。各级党政机关根据政治需要而不是人大本身的需要来实施人大代表的选举。人大代表往往被当成荣誉职务安排，这些代表严重缺乏参政议政的意识和能力。由于需要照顾的方方面面过多，只是选举成为变相指定，使选民没有选择余地。结果，选出的代表只会喊“感谢党、感谢上级领导”，素质很差，议政能力很低。［7］

其次，我国人大代表直接选举的层次很低。目前直接选举的层次只达到县级，间接选举层次过多，不利于了代表和选民之间的联系和沟通，模糊了代表的责任感。

第三，目前的选举办法不利于民主。现在的选区不是按地域划分，而是按工作单位划分。这就使各个单位的负责人可以操纵其单位的选举，各单位提出的候选人也大部分是各单位的负责人。更严重的问题是，选区的划分完全按照上级的意图安排，划定的选区往往有一个单位在人数上占有绝对优势，也就是说上级的意图是让该单位的负责人当选人大代表。这种意图可能是出于对人大代表性的安排，但却给选举的公正性与民主性造成了极大的伤害。因为广大的选民是看得很清楚的，既然选举结果在选举前就决定了，那么他们的投票有什么价值呢？因为投票也是在各个单位进行，因此秘密写票制等必要的选举规则都无法实行。尽管在各个单位的督促下投票率看似很高，但选举的质量却很低。

代表是人民选举出来管理国家事务的一种严肃而崇高的职务，本应该选举那些最具有社会活动能力、热心为民办事的人来担任。但目前，由于过分强调代表的代表性和广泛性，硬性规定代表的结构比例，使得选举的民主性大打折扣。

选举中存在的以上问题，使为促进选举的民主性而推行的差额选举制和选举联名推选代表候选人的制度就不幸成了一纸空文。在这样的选举中产生的人大代表，就必然缺乏权威性和责任感，在群众中的威信也就很低。这就不难理解我们在一些传媒中所见到的人大代表受到不公正待遇或被轻视的事例。群众对人大的这种虚弱状况是十分不满的。

我国对代表选举制度的改革步伐，比起苏联来也是相形见绌。苏联制定1936年宪法后，选举法也有了实质性改变，至少在形式上很大地扩展了民主。从那时起，苏联就实现了从村镇苏维埃到最高苏维埃代表的直接选举。而且由以前的按生产单位选举，变为按地区选举。这同样的十分重要的。因为按生产单位进行选举很容易受到单位领导人的操纵，使选举失去公正性。而且取消了以前工农在代表名额上不平等的做法，实现了选举的平等性。而我国目前这三方面都没有实现。而列宁指出：“只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。”［8］

总之，以上几个方面的问题就造成了人大的虚弱。社会上对党、政、人大关系有一种“三线说”，即人大与党组织、政府相比处于最次要的位置。这与宪法中关于人大是我国最高权力机构的规定形成鲜明对比。这种状况严重影响了人大在民众中的威信，严重削弱了人大的作用。事实表明，现行的人大制度极不完善，严重阻碍了我国的社会主义民主的实现。

二、人大制度改革的路径 "

尽管我国不搞西方式的三权分立，但权力制衡的原则却是不能丢掉的。要实现权力制衡，必须有一个强有力的代议制机关。正如作者所表明的，我国的人民代表大会制度理论上不符合现代代议制政治的要求，现实中的运转也无法实现预期的目标。这就要求我们不再在人民代表大会的“坚持和完善”上兜圈子，不再一味维护人民代表大会制度，有必要对人民代表大会制度进行体制创新，重新构造中国的代议制政治。为此需要采纳现代的代议制政治原则，把人民代表大会制度改造为现代议会制度。改造后的代议机关，可以称为人民议会。只有进行这样的体制创新，我国的代议制政治才能柳暗花明。尽管这样人民代表大会要走下历史的舞台，但却会为开拓中国代议制政治的新局面开辟道路，中国的政治民主化也才能走上正轨；也只有这种结构性重造才能真正解决当前人民代表大会制度面临的困境，才能走上现代代议制政治的康庄大道。

其实如果要切实地弥补本文指出的人民代表大会制度的缺陷，人民代表大会制度就必然要过渡到现代的议会政治。我国代议制机关的重造并不是说废除人民代表大会制度“重起炉灶”，而是可以在人民代表大会基础上进行大刀阔斧的结构性改造。

首先，现行的人大结构下，代表人数太多，减少代议制机关的成员数目是必然的。作为最高国家权力机关的代议机构，应该是实质性的工作机关，不是“象征”性的虚设机关，它所做出的决策具有权威性、强制性，关系到国家的前途和命运。因此其名额的确定，必须便于开会，讨论问题和决定问题。那种认为代表多了，代表性就强了的观念，这实在是一种误解。因为他们的根本职责是“代议”而不是“代表”。现在的情况是“代表”妨碍了“代议”，造成了“代”而不“议”的情况。

以前就有学者提出，为增强人大常委会的作用，需要扩大人大常委会委员人数。代表名额的减少和常委会人员的扩大，这两条思路便可以走到一起，找到一个趋同点，这个点便是一个现代议会的合理的议员数字。这个数字大约是六百到八百人。这样，人民代表大会和常委会便同时消失，而一个现代议会的结构便产生了。代议机关成员数字的合理化，使他们的专职化和他们的常年开会也成为可能。他们的称号也由“代表”而上升为议员，人民代表大会也便演化为社会主义人民议会。只有这样一个议会，才能掌握宪法赋予的立法、监督和制约政府的神圣职责，切实地实现人民民主的社会主义要求。这样，当前人民代表大会制度结构性的缺陷才能完全克服，人民代表大会制度的困境才能一一化解。

其次，前文所提出的党的领导与代议制机关的权威的矛盾问题也有待解决。现在我国的政治体制就像有一段时间我国在经济领域实行的“双轨制”一样，也存在一个“双轨制”，这就是人大作为“最高国家权力机关”和实际上的最高决策机关——中共中央政治局。这种双轨制导致了我国在政治体制上的混乱，也导致了长久以来困扰我国政治生活的以党代政问题。从法理上说，这与宪法中的规定是存在着矛盾的。这在理论上就表现为党的领导和人民主权之间的矛盾。在党的领导和人民主权原则之间，人民主权原则应该是占首位的，而党的领导又是不能放弃的。这个矛盾不解决，政治体制改革就寸步难行。

高放先生指出：政治体制改革的“根本问题是‘党政分开’，以权制权的政治民主化。首先要发展党内民主和发展人民民主，改善人民代表大会制度。在这几个大的问题方面，目前还没有提出具体方案。如果一味地只搞些枝节的改革，时间长了，会影响大局。大的问题不动，小的方面的改革也难以从根本上解决。”［9］

由此可见，只有代议制机关的权力得到落实，党的领导才能真正地纳入到法治的轨道。郭道晖先生曾经指出共产党在政治思想上的领导权不同于国家权力，并非一种政治强制力，对全社会也不具有普遍的约束力。党的领导权不同于一党专政，不能高于人民主权。在社会主义国家中，共产党的执政权并非天赋，共产党也不是凌驾于人大之上的领导机关。［10］有的学者认为“把党与人大的关系概括为领导与被领导的关系并不符合现行宪法的基本精神”，党的领导体现在人大方面是工作上的领导。也就是说，党应该在人大内对人大进行工作上的领导而不是在人大外对人大进行遥控。已经有学者提出把党的领导与人大结合起来的具体思路。这种思路认为应该把党的领导纳入到人大中来，这是使党的领导法治化的最根本办法。现在仅把党的领导归结为政治领导和路线方针的领导，不讲党对人大的领导，实际上也就放弃了党的领导合法性，而为贯彻党的领导，不能采取非法制的方式，政治领导发生异化。必须把党的领导纳入人大内，以人大的领导形式表现出来，党的领导表现为中共主持人大工作，在人大处于支配地位。这对党政分离也意义深远，党政分离改革最不成功，主要原因就是迄今没有正确解决党的领导的实现模式。党组织仍然包办一切。党政分离，并不是党放权，不过是要求改变包办一切的现状，恢复一个执政党应有的功能作用。［11］ 这一思路已经被很多人所接受。

但问题是，如果人大仍然是一个无足轻重的机构，把党的领导纳入人大的轨道岂不是削弱党的领导吗？事实上，一个拥有实际权威的社会主义人民议会作为既能成为实现人民主权原则的有效工具，同时也是党在法治轨道上实行领导的天然载体。只有确立了代议制机关的权威，党才能够放心地把自己的活动纳入到法治的活动轨道。其具体做法应该是，党在议会内成立议会党团，也允许其他民主党派成立议会党团。为确保中国共产党的领导，可以以法律的形式规定中共拥有议会一半或一半以上的席位。同时，党把自己的主要活动都放到议会中进行，也就是议会党团中进行。这样中共中央政治局顶替代议制机关作为实际上的最高决策机关的现象才会得到纠正，才能实现党的领导的法治化，才能迈出建设社会主义法治国家的关键性一步。只有这样，才能使代议制机关成为国家政治生活的中心，才能建立起现代的民主政治。

与此同时，选举制度的改革和提高选举的民主程度也是必须的。直接选举人大代表的层次即使尚不能达到全国一级，至少也应该推进到省级，直接选举行政首脑的层次即使达不到省级、国家全国级，提高到县级、市级总归是可行的。在选举的程序上，应该允许各人民团体、民主党派直接推举候选人参加选举、组织竞选，而不是由单一地由人大主席团来推荐。这样选举出来的代议制机关成员才能具有参政议政能力和意识。

综上所述，对我国人大制度进行结构性改革以致重构代议制机关，同时提高直接选举的层次和提高选举的自由度则应该尽快提上政治体制改革的议程。无疑，这将成为我国政治民主化的决定性一步。现在从中央领导人到普通的学者都在谈论制度创新（或称体制创新），但如果最关键的政治体制上没有创新，其它各种体制的创新必然受到极大的制约。现在我们对提高国际市场的竞争力充满紧迫感，对政治体制改革也应该充满紧迫感。对人大制度进行实质性改革已经成为我国社会政治进步的当务之急，是政治体制改革的真正突破口。须知鸵鸟漠视，坐失时机，其结果终将会令人沮丧的。

1，吴伟 范明英著《中国社会主义民主政治论纲》。中共中央党校出版社1991年1月版，第149页。

2，张文麒《政治法治化：人民当家做主的保证》，载《人大研究》1999年第10期

3，见高放《关于加快政治体制改革的若干问题》一文，载《人大研究》1999年第5期

4，见梓木等著《民主的构想——论我国人民代表大会制度的发展与改革》，光明日报出版社1989年版，第187页

5，参见张正德《依法治国及其路径》（下）一文，载《探" 索》1998年第五期。

6，吴伟 范明英著《中国社会主义民主政治论纲》。中共中央党校出版社1991年1月版，第149页。 8，《列宁全集》第18卷，第273页

9，见高放《关于加快政治体制改革的若干问题》一文，载《人大研究》1999年第5期

10，《权威、权力还是权利——对党和人大关系的法理思考》，见1994年第4期《法学研究》

11，参见《复旦学刊》99年第1期，第8页