浅析行政事业单位所属企业资产管理中存在的问题

随着行政事业单位国有资产管理改革的不断深化，对行政事业单位所属企业（包括与行政单位尚未脱钩的经济实体、事业单位创办的具有法人资格的企业以及实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位）国有资产的监管，作为深入推进资产管理改革的一项重点和难点工作，日趋受到财政资产管理部门的重视。

一、省级行政事业单位所属企业（以下简称所属企业）的基本情况

1.所属企业的数量及企业性质情况

根据 2012 年度决算报表统计，至 2012 年底，省级单位所属一级企业 468 家，其中国有全资 371 家，国有绝对控股 56 家，国有相对控股 18 家，国有参股 23 家。

2.所属企业资产及经营成果情况

年度决算报表显示，至 2012 年底，468 家企业总资产 446.84 亿元，所有者权益 232.12 亿元，其中：国有所有者权益 227.04 亿元；2012 年度收入 147.94 亿元，利润总额 11.92 亿元，其中亏损企业 126 家。

从资产规模看，468 家所属企业中只有 3 家总资产超过 10 亿元，占比 0.6%；总资产 1000 万元以下的占比48.29%；1000 万至 5000 万元以下的占 28.63%；5000 万至 1 亿元以下的占 9.19%；1 亿元至 10 亿元以下的占13.25%。

3.所属企业社会贡献情况

2012 年度，468 家企业共上缴各项税费 9.34 亿元，安排就业人数 29366 人，平均工资 6.92 万元。

4.所属企业监管体系和监管现状

一是主管部门监管方式，对 286 家企业采用股东监管方式、对 178 家企业采用行政主管方式、另有 4 家采用其他监管方式。

二是国有资产保值增值责任落实方式，对 21 家企业采用承包经营考核、对 268 家采用目标责任制考核，对 179 家企业主管部门采用其他考核方式或未明确考核责任。

三是企业主要负责人产生方式，328 家企业负责人为主管部门人员兼职、96 家企业负责人通过企业内部产生、44 家企业负责人为相关主管部门任命产生。

四是主管部门内部监督方式：主管部门对 230 家企业已经开展内部审计，306 家企业每年委托社会中介对企业进行年报审计。

二、所属企业管理中存在的问题及原因

1.数量多、规模小、分布散

468 家企业分属于 60 家省级部门单位。从资产规模和职工人数看,绝大多数是小企业,资产在 100 万元以下的企业 90 家，占 19%；资产在 1000 万元以下的226 家，占 48.29%；资产在 5000 万元以下的 360 家, 占76.92%。职工人数 30 人以下的 298 家,占 64%；职工人数 100 人以下的 408 家,占 87%。企业分布不平衡，其中教育厅 96 家，地质勘察局 42 家，水利厅 28 家，卫生厅 25 家，这 4 个部门就占了 40%多，名下仅有 1 家的有 18 个省级部门。从行业看，种类繁多，涉及各行各业，如后勤服务类的宾馆、招待所、培训中心等，还有就技术业务相关或相近而设立的校办企业、卫生医疗企业、农业企业、水利企业、科技企业等。

2.营收小、收益差、保值增值能力低

从营业收入看，在 100 万元以下的有 154 家（其中有 43 家营收为 0），在 1000 万元以下的达 306 家，约占65%，而 1 亿元以上仅 33 家，仅为 7%。从净资产收益率看，小于 0 的有 148 家，占 32%，亏损面比较严重；小于 8%的有 331 家，占 71%，经营状况不理想；值得关注的是所有者权益小于 0 的有 24 家；同时，从 2012 年省级部门决算报表质量专项检查情况看，省级事业单位343 个对外投资项目，无投资收益的达 310 个，占 90.3%。从国资保值增值率看，全部企业整体保值增值率为1.12，但小于 1 的有 390 家，占 83%，其中在 0 以下的有121 家；在大于 1 的 78 家中，在 1.2 以内的达 59 家，仅19 家保值增值能力相对较好，仅为 4%。

3.制约多、决策慢、考核责任不到位

从控股情况看，有 371家国有全资企业，56家绝对控股企业，占 90%以上，一股独大现象比较突出。在主管部门采用的监管方式上，基本上采用股东监管和行政主管形式监管方式，达 464 家，占 99.15%。企业主要负责人管理方式中，由主管单位人员兼职的企业有 328家，占 70%，这种行政主管形式的监管、主管单位人员兼职的方式，很大程度上存在政企不分、事企不分的问题，行政干预的方式和不专业的指导，既制约了企业的自主权，又造成决策链条过长，往往跟不上市场的变化，尤其在当前经济不紧气的情况下，市场冲击更为严重。同时，在资产保值增值责任方式上，采用授权经营考核或承包经营考核的 289 家，占 61.75%；未明确考核责任的有 179家，就是说占38.25%的企业对国有资产保值增值无具体要求，缺乏激励和制约措施，经营责任很不到位。

4.监管弱、管理乱、经营风险难管控

由于事业单位在对外投资源头管理上就不规范，存在盲目投资、随意投资、违规投资的情况，导致对外投资项目乱象丛生，主要存在对外投资未在账面反映，对外投资已转让或者形成了损失的仍然在对外投资科目长期挂账、部分对外投资仅在其他应收款等科目核算；未经审批擅自投资、未经评估转让股权、未经报批将非经营性资产用作经营性资产、投资收益未上交甚至直接坐支；对外投资多年无收益、利润多年未分配、国有股与其他股份同股不同利、侵占国有资产权益等问题。2012 年部门决算报表质量专项检查中，省级事业单位 343 个项目对外投资项目，其中 75.8%项目不合规，这些重投资、轻管理，外部监管缺失、内部监管不到位等问题，是所属企业普遍存在的共性问题，其法律风险、经营风险、财务风险、行政风险都很难防控。

监管制度缺失也是导致所属企业存在诸多问题的一个重要原因。2006 年以来，财政部出台了一系列关于加强行政、事业单位国有资产管理的制度、办法，其中对行政单位明确规定不得举办经济实体；对事业单位利用国有资产对外投资的资产范围、审批权限、投资方向等也有详细的规定。但对与行政单位尚未脱钩的经济实体如何管理，对事业单位与所投资企业之间在人、财、物方面如何实现机构人员分离，所投资企业的利润如何分配等都没有明确规定，举办单位与所属企业人员混用、财务交叉、办公用房挤占，造成政企、政事不分，管办难分；也使得国有资产经营收益长期游离于行政、事业单位预算之外。

三、加强对所属企业监管的对策建议

（1）夯实管理基础，核实企业产权。为加强所属企业国有资产监管，财政部已出台《事业单位和事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》，我省也出台了《省级事业单位出资企业国有资产管理暂行办法》，下一步要加大制度的执行力度，按照规定的工程程序、方法和政策，组织企业进行账务清理、财产清查，依法认定企业的各项资产损益，从而真实反映企业的资产价值，重新核定企业的国有资本金。并根据国有资产产权登记管理办法进行产权登记。对事业单位对外投资与企业产权实施双向登记、逐一核对，避免漏登记和重复登记。为理顺管理体制，积极稳妥地推进企业改制、提高企业竞争能力和运行质量、促进企业发展奠定基础。

（2）破解改革难点，分类稳步推进企业改革。对所属企业的规范工作，要按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定以及企业改制、事业单位分类改革的相关政策，通过调整优化、整顿规范、合并、撤销等各种形式的改革，理顺举办单位与所属企业的产权关系，有效解决行政、事业单位与所属企业之间存在的政企政事不分、管办不分等问题，推动所属企业进入市场，使其真正成为市场竞争主体和独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体。

（3）抓住改革关键，建立健全企业内控制度。改革的目的是为了摆脱原有盲目、无序和不规范的状态，因此，必须建立规范的现代企业制度，使其走上法制化、制度化的轨道，使所属企业真正成为各项事业发展的延伸和有益补充。

一是要完善所属企业法人治理结构。

二是要建立健全绩效考核机制，明确企业负责人的经济责任。

三是要建立健全企业内控机制。

四是要加强对所属企业的财务监督。

（4）激发改革活力，着力提升国有资产保值增值水平。所属企业的改革、规范工作，要妥善处理好国家、部门、单位和企业之间的利益关系。在维护国家所有者权益的同时，调动各方面的积极性，确保国有资产保值增值。

一是要完善各项考核制度，将管人管事管资产相结合，建立更为科学有效的综合评价考核制度，促进国有资产保值增值。

二是要建立健全重大资产损失责任追究制度。严格防止各部门侵占国有资产，及时预防发现问题，做到国资损失有人问责，有问题必问责，违规必究，使国有资产监管责任层层落实到位。

三是要进一步完善国有资本经营预算制度，扩大覆盖面，提高国有资本收益收取比例，使之与国有资产监管体制改革、国有企业改革发展和国有经济布局结构调整相适应。

（5）创新监管机制，改进国有资产监管方式和手段。

一是将传统的监管手段向信息化方式转变。强化基础管理，加快信息化建设，通过制度化、规范化，使防范企业财务风险和监督财务体系紧密结合。

二是改进监督方式，加强内部控制和外部监督，使内部监督和外部监督有机结合起来，形成合力。除省级主部门部门和出资事业单位加强内部日常监督外，还应发挥其他部门其他监管方式优势，将监事会监督、纪检监察监督和审计监督紧密结合。

通过建立有效的监管机制，推动所属企业更加规范、健康、有序地发展。