关于行政事业单位国有资产管理的探讨

行政事业单位国有资产是指行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。其表现形式为:流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。行政事业单位资产属于国有资产，它是国家政权建设不可缺少的物质基础，管好用好这部分国有资产，对国家行政机关履行职责并促进各项事业健康发展意义重大、由于现行的国有资产管理体制、方法与发展市场经济的要求不相适应，在行政事业单位国有资产管理上不同程度地存在管理松弛、家底不清等问题，甚至造成资产流失。

一、行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题

1.基础管理薄弱

制度不全，账外资产大量存在。由于行政事业单位的非经营性国有资产主要依靠财政资金购置和维修，使用不计盈亏。因此，长期以来管理部门和使用单位对这部分资产不够重视，没有建立和健全规范的财产管理制度。

2.国有资产配置不合理

在社会主义市场经济条件下，行政事业单位资金来源从单一的财政拨款，逐步发展成为以财政拨款为主，行政事业性收入、经营收入为辅的多渠道资金格局。筹资来源和投资去向的多元化，决定了行政事业单位国有资产构成的多元化。由于缺乏合理的、有约束力的资产配置标准，及资产购建资金来源的多样性，目前我国行政事业单位国有资产随意购置现象和重复购置现象十分普遍，导致资产配置不合理，各行政事业单位承担的任务量与所占用的资产不协调，各单位之间的资产配备水平不公。

3.国有资产流失严重

(l)擅自处置国有资产，资产只是保留在账上，对责任人造成的损失不报告、不处理，更谈不上赔偿或追究责任。

(2)部分资产长期挂账，未及时进行清理，形成呆、坏账，造成流动资产的流失。

(3)大多数单位的无形资产，如专利权、著作权、商誉等未进行资产评估，没有入账或登记，低价转让或无偿使用的现象时有发生。

(4)非经营性资产转经营性资产的管理不规范。有些单位的资产在非转经过程中，没有严格按国家有关规定办理转向性使用产权登记、申报审批、资产评估等手续，出现了资产产权虚置、管理缺位，无人对经营者的使用行为进行监督、约束，造成国有资产收益、税费大量流失。

二、行政事业单位国有资产管理存在问题的成因

1.国有资产管理机制不健全

行政事业单位国有资产从形成、使用、处置缺乏有效的管理机制。在资产的形成与配置方面，一定程度地存在财政预算约束力软化的现象，缺乏公正合理的管理程序、严格的审批制度和预算管理机制;在资产使用方面，缺乏客观公正的效率考核标准和方法，以及有效的约束与激励机制;资产的信息化管理手段落后，资产的实物管理和价值管理相脱节;在资产处置方面，缺乏规范的处置程序和高效的处置途径，没有国有资产的统一调剂制度和交易市场，导致国有资产处置过程中的流失与腐败。

2.资产配置不公平

长期以来，行政事业单位的国有资产是由财政拨款，单位使用的，而财政拨款及决策时对单位资产存量、变动情况均不作内容审查，加之受传统计划管理体制的影响，资产被人为地分割在各部门封闭式运行，而不能随事业的发展变化作相应流动，致使资产闲置与资产短缺并存，资产的总体营运质量和效益十分低下。

3.管理制度不完善

缺乏法律规范与强有力的政策指导，法律与政策滞后于财产管理实践，是目前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题的主要原因之一。

(l)资产会计核算不规范，帐外资产数量大，管理缺乏有效的约束机制，资产损失现象严重，没有设置明细账的现象很普遍，总账与明细账不相符，形成了大量的帐外资产，导致单位国有资产家底不清，无法验证资产的真实性、完整性。

(2)国有资产监督不到位。行政事业单位国有资产在转让、出售、处置、变卖等活动中不按照国家有关规定报请国家管理部门审批，也没有进行严格的资产评估工作，而多半是双方协商.私下交易.使国有资产产权变动脱离了国家监督.私自低价转让、出售、变卖和处置国有资产的现象较为严重，导致了国有资产产权变动中国家权益被侵蚀。

(3)非转经国有资产产权虚置，管理缺位。在实际工作中，很多单位的非转经没有按照国家有关规定办理资产转移、审批手续，投资方和接受投资方的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，无人对资产安全完整真正负责.造成产权虚置，管理缺位。

(4)管理执法不严格。尽管国家有关法律明确规定国有资产流失有罪，要给责任人刑事处罚，但国有资产流失一直很严重，绝大多数责任人却很少受到应有的处罚。

三、加强和改进行政事业单位国有资产管理的对策

1.改革管理体制

针对行政性国有资产管理问题的根源，体制改革的工作应该要牢牢抓住权力的配置、调整与重构。因此在设想行政性国有资产管理体制改革目标模式的过程中，就必须要考虑分权模式、主管机构与权力构架的问题。

(1)分权与集权的权衡

从现实出发，我国行政机关国有资产管理体制的权限设置既不能过分集中，也不能过分分散，而应该采用中间型模式.即行政机关国有资产的所有权统一归国家，将管理权在代表国家资产所有者的部门和其他职能部门之间作适当划分;逐渐从中间型向集中型过渡。

分散型的权限设置是我国行政机关国有资产管理体制的现状。而权力的过分分散使得相关资产管理各自为政，并由此造成了管理的无序与漏洞，因此是不可取的。集中型固然能保证相关资产所有权和管理权的绝对统一，但是目前强制推行则会影响资产的使用效率、因为权限分散的现状一方面构成了制度突变的强大阻力，另一方面使得潜在的集权机构处于信息的劣势、而且对价值不大的办公用品完全进行集中管理也是很低效的。随着技术手段的更新和利益格局的变化，对行政机关国有资产实行集中化管理是必然趋势。

(2)主管机构的设置

在决定了分权模式之后，就要考虑主管机构的设置问题了。两权统一、适度分权的中间型模式要求成立专门的机构来对行政机关国有资产进行产权登记等一系列宏观管理、那么我们是应该扩充现有机构职能呢，还是应该另起炉灶呢?将设想中的专门机构设立在国资委内部则意味着扩充其现有的职能。这样做固然能够减少机构的设置，节约成木，并有利于统筹安排经营性和非经营性国有资产的比例。但是，目前在管人、管事、管资产相结合原则的指引下，国资委对经营性资产的监管责任己经很重了、因此继续扩充职能必然导致机构过分庞大、而且经营性与非经营性资产的管理方式和重点都不同(后者更注重管资产)，因此扩充职能未必收效良好。

(3)权力层级的构架

权力层级的构架应该采取分级授权，的形式、上述的专门机构代表国家履行所有者和管理者职责，成为行政机关国有资产管理权力的第一层次、而其他层级所享有的一切权力都由该机构委托授予、第二个层次是财政部门和上级主管部门。财政部门通过预算系统，从资金的角度对行政机关资产的运作实施监控。而各级主管部门则根据授权，依照相关法律法规对本系统内的行政机关国有资产开展登记、清查等工作、第三个层次是行政机关国有资产的使用单位、它们负责资产日常使用中的管理，以及一些价值较小的资产的日常保养、维修和清查等工作。

2.推动资产的合理配置和节约有效使用

从理论上讲，现存资产是以往资源配置的结果。因此，资产的合理配置和节约使用是行政事业单位国有资产使用管理的基本要求和重要任务。要做到合理配置，首先要规范资产的形成过程，具体讲，就要按照行政事业发展的规律和要求配置现有的人力、物力、财力，努力实现资源结构的合理化，以期获得最大的经济和社会效益;其次要建立起规范的闲置资产调剂机制，加快资产的合理流动，这样一方面可以解决行政事业单位资产配置的燃眉之急，另一方面也可以为资产原拥有单位换来一些经济上的收益，同时对国家来说则可减少国有资产的流失和浪费，真可谓一举三得。有效使用是指在资产使用期限内充分发挥其使用效能;节约使用是指以最少的资产占用量完成最大限度的任务量、这主要是由行政事业单位对资金的较大需求与财政预算资金有限供给间的矛盾所决定的，而且这种矛盾在短期内无法从根木上得到解决，因此，资产的节约有效使用就成为现实的唯一选择。

3.提高管理人员的责任意识，进一步加强国有资产管理

第一，建立资产管理责任机制，增强单位负责人的责任意识。行政事业单位要全面实施资产管理责任制，明确责任人。实行单位主要负责人为全面责任人、分管领导为主要责任人、使用部门人员为直接责任人的三级管理责任制，使单位主要负责人真正承担起资产管理的责任。

第二，明确分工，增强财物管理人员的责任意识。单位大小，记账人员与财物保管人员都应分离，做到管账的不管物，管物的不管账，使财物管理责任和记账人员的责任真正落到实处。

4.推进事业单位国有资产的战略性重组

(1)明确事业单位国有资产管理的范围和改革目标

事业单位作为既非政府又非企业的第三方存在，其活动的基本领域应该是政府和企业都不能或不宜涉足的领域，或者相对后两者而言具有效率优势的领域。从这种认识出发，事业单位存在的空间主要应该是与公共事业、公益服务、社会救济、慈善救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域。而这些领域都具有非营利性的特点，因此我国事业单位国有资产管理体制改革的目标应该是建立主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外非营利组织管理体系。

(2)从事业单位的分类改革着手对现有的事业单位国有资产进行战略性重组

以非营利组织作为事业单位国有资产管理体制改革的方向，就要求我们从事业单位的分类改革着手对现有的事业单位国有资产进行战略性重组、这种重组的核心内容包括:

第一，对各种事业组织进行重新分类，按照市场经济的基本要求，收缩和调整国家的事业职能，将事业单位的国有资产主要集中于保持和提高与国家竞争力相关的领域、与公共秩序的稳定相关的领域、与提高整个国民教育文化素质相关的领域、以及与社会普遍提供福利性服务相关的领域。

第二，对于处于这些领域之外的事业单位，要彻底推进其市场化进程，国家财政部门不仅不再新增资金拨款，而且原有国有资本还要逐步退出。退出所得资金除一部分用于支付事业单位改革所必需成本外，主要用于发展上述公共事业领域，保持和吸引这些领域的高级人才，提高公共服务的质量和水准。

第三，对于兼具企业、非营利组织多重性质的事业单位，在将其职能收缩、调整和剥离的基础上，进行营利性和非营利性国有资产划分和重组，分别组建营利性企业和非营利性组织，重组过程中应该打破原有单位行业及地域限制。

第四，对于实际上的营利性企业，国有资本应该坚持逐步退出的原则的同时，大力发展民营与非营利组织，发挥其在市场和政府之间拾遗补阀作用，为事业单位改革提供多元化市场主体和事业单位服务水平的市场化参考标准。