发展中介组织：县级政府管理创新的新视角

[论文关键词]中介组织 县级政府 管理创新 对策

[论文提要]中介组织是市场经济发展和社会进步的必然产物。当前，县域中介组织的发展，初步密切了县级政府与社会的合作，降低了县级政府的运行成本，提高了其行政效益，然而，县域中介组织毕竞尚处于发展的起步阶段，在发展中还存在着许多有待解决的问题。针对当前县域中介组织发展过程中的阻力因素，县级政府应该采取有效措施，以充分发挥县域中介组织在县级政府管理创新中的积极作用。

一、发展中介组织:问题的提出

随着社会主义市场经济的发展，政府管理模式由过去的“全能政府”、“大政府”向“有限政府”、“小政府”转变，国家与市场、国家与社会的关系面临重大的变化和调整，政府管理也面临着创新的巨大压力。在这种特定的情境下，中介组织迎来了前所未所的发展机遇，成为政府管理创新的一条重要途径。一方面，经济体制改革之后，国家对社会资源的控制有所弱化，我国农村和城市出现了原有单位组织的分化，产生了大量游离于传统单位组织体系之外的多元利益主体和可自由流动的资源，这为中介组织的产生提供了客观的主体和物质基础;另一方面，我国正在进行的政治体制改革和政府职能转变，也要求中介组织承接部分从政府手中转出的职责，提供更多的公共服务。

在研究中介组织时，必须首先对中介组织作出明确的界定，而对中介组织的明确界定又离不开中介组织与非营利组织两个概念的厘清。在研究中，不少学者对两者往往没有作出令人信服的区分，而是把中介组织等同于或类似于西方的非营利组织，事实上，中介组织与非营利组织两者之间存在着重大的甚至是本质上的区别。所谓中介组织，是指介于政府与企业、社会团体及个人之间的从事服务、协调、评价等活动的社会组织。中介组织的概念在我国提得较多，而国际上尚“没有完全对应的中介组织概念，中介组织被分门别类地归类到其他的一些相关机构中。”①美国研究非营利组织的专家塞拉蒙(Lester M " Salamon)则认为只有具备组织性伍umal organization ) ,民间性(nongovernmental)、非利润分配(nonprofit一distributing )、自洽性( self一governing)及志愿性(voluntary)等特征的组织才是非营利组织②。然而，就我国的现实国情而言，上述关于非营利组织的特征表述并不适应于我国非营利组织的现实情况。一般认为，“我国的非营利组织包括社会团体和民办非企业组织，前者属于互益性成员组织，后者属于公益性服务实体组织，是民间力量提供公共事业服务的典型组织。”③由于我国法律规定任何正式注册的非营利组织都要有业务主管单位，这就谈不上民间性和自治性。

二、发展中介组织对县级政府管理创新的意义

县级政府作为我国政权组织中一个承上启下、功能较为齐全的重要层级，担负着贯彻执行党和国家方针政策、法律法规，履行县域经济规划、调控、监督、服务和社会公共管理的重要职能。县级政府是县域经济和社会发展的“前沿”，具有“直接性”和“农政性”的特点，它通过具体的管理方式，直接面对农村、农民、农业和市场进行管理和服务④。此外，县级政府管辖范围内存在着各种国有、集体和私营企业，其中多数属于小企业。随着当前社会主义市场经济的深人发展，农业结构的调整、农民生产方式的转变，以及企业生产经营方式正逐步与市场体制接轨，这就迫切需要县级政府进行管理创新以适应变化发展了的形势的需要，提高管理效率，改善服务质量。中介组织是市场经济发展和社会进步的必然产物。发展县域中介组织，对县级政府管理创新有着重要的意义:"

1、发展中介组织，有利于促进县级政府从微观管理向宏观管理转变。县级政府在政府系统中处于微观操作和执行上级法律、政策的层面。长期以来，县级政府拥有强大的行政功能，却缺乏经济调控的有效手段，加之不注意培育中介组织，使得县级政府微观管理职能过度膨胀，管了许多不该管，管不好的事情。如有的县级政府采用价格、收费手段搞市场分割和地区封锁，保护本县落后企业和产品;有的县级政府直接干预企业的微观生产和经营活动;还有的县级政府在推进农业产业化进程中，强行要求有关部门与龙头企业建立帮扶关系，强行代替农户进行生产决策。中介组织的发展能够承担大量县级政府无法承担或承担不好的职能，县级政府主动培育、发展中介组织更有利于县级政府把一部分属于社会自我管理的职能分离出去，交由中介组织承担，让农户和企业自行决定其生产、经营活动。如当前有些县级政府针对县域经济发展中个体农民人市难和中小企业融资难两大突出问题，大力发展农业合作社、专业协会、行业组织等中介组织，为农民和企业提供公共信息、咨询、担保等服务⑤，就是县级政府管理创新的重要体现。

2、发展中介组织，有利于促进县级政府从直接管理向间接管理转变。从理论意义上讲，一个合理而有效的政府，应该既扎根于民意之中，而在表面上又与民意保持一定的距离。这在客观上需要一个联系政府和民意的桥梁，而中介组织充当的就是这种角色。中介组织是社会自组织的重要体现，它的突出优点在于广泛联系基层，可以承担社会自我管理功能，是县级政府的重要帮手。县级政府通过中介组织的杠杆作用，可以放大宏观管理的效应，在政府与市场、政府与社会之间架起一座沟通的桥梁。中介组织的类型多样，通过其服务、评价、协调、监督等职能，不仅能够对市场和企业进行监督和提供服务，而且可以为基层群众提供各类服务，从而使县级政府可以从各种具体而微的直接管理和事务性工作中脱身出来，提高其间接管理、宏观调控和监督管理的能力与效率。

3、发展中介组织，有利于促进县级政府由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变。现代社会的一个重要特征就是各类社会公共事务不断增多，许多原属私人领域的事务不断进人政府的视野，需要政府提供的公共服务日益增多。随着我国社会主义市场经济的发展和人民生活水平的提高，基层群众的需求也日益多样化，然而，在传统的政府管理模式下，县级政府对公共事务增加的回应依靠的是不断增设部门机构，增加人员编制和经费，其结果造成了政府职能的日益膨胀、机构的臃肿、经费和日益紧张以及政府效率的低下。因此，面对政府自身改革和外部环境的要求，必须改变这种“大政府、小社会”的政府管理模式。中介组织来自社会，本身属于社会体系的一个组成部分，由于其贴近基层群众，容易了解基层群众的需要，能够提供有针对性的服务，因而日益展现出发展的活力。随着社会的进步，民间社会逐步形成，社会力量不断壮大，社会自律越发显得重要，中介组织承接县级政府一部分社会管理和公共服务职能的过程，实际上是还权于社会的过程，也是一种社会自律机制的成长过程，有利于促进社会自律的发展。中介组织服务职能的增强及社会自律的发展，不仅可以减轻县级政府负担，精简县级政府机构，降低其行政成本，而且可以提高县级政府效率，增强县级政府的回应力。

三、当前县级政府发展中介组织的阻力因素

党的十六大报告强调，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。我国县级政府建制数量大，服务的地域广、服务的对象多，其管理方式的改进、行政成本的降低、行政效益的提高，对于整个行政系统的优化具有非常重要的作用。当前，县域中介组织的发展，初步密切了县级政府与社会的合作，降低了县级政府的运行成本，提高了其行政效益，然而，由于中介组织的发展尚处于起步阶段，在发展中还存在着许多有待解决的问题，影响了县域中介组织的发展，这主要表现在以下几个方面:

1、县域中介组织的独立性不强。中介组织的本质特征在于其介于政府与社会之间的“中介性”。正是由于其独立于政府之外并联系政府与市场、社会的“中介性”，中介组织理所当然地充当了政府与市场、社会之间的桥梁和纽带，促进了政府与市场、社会的合作。然而，在当前，就县域范围而言，不少中介组织挂靠在政府部门，“与政府部门的某个机构是一套人马两份业务，其工作方式和作风都具有行政性，”⑥成为政府部门的附属物。一些市场中介组织，如会计师事务所、资产评估事务所、税务师事务所，也纷纷在县级政府有关部门寻找挂靠单位或本身就是由财政部门、国有资产管理部门、税务部门开办的，其执业人员多来自于政府有关部门，这极大地影响了中介组织的“中介性”与独立性。近几年来，在中央政府的领导下，全国的市场鉴证中介组织开展了脱钩改制工作，市场中介组织的官办色彩在很大程度上减弱了，独立性有很大的增强，然而，中介组织要适应县级政府管理创新与推进社会主义新农村建设的需要，还需要进一步减轻官办色彩，增强独立性。

2、县域中介组织的职能错位。中介组织的职能错位与其“官办”色彩浓厚互相纠结。挂靠在县级政府有关部门的一些市场中介组织倾向于利用挂靠单位的权力资源寻求市场，从而无法称职地履行自己的服务职能;一些社会中介组织，往往具有相当强的行政特点，其工作方式带有很大的强制性，这些都是与中介组织的本身职能相违背的。另外，县域中介组织的自身素质较低，这一方面是因为县域范围内的社会环境复杂，法制环境尚不完善，中介组织的自律程度不高，另一方面也与县域中介组织成员的综合素质不高、专兼职人员较少、志愿者更少的现状有关。"

3、县域中介组织受到行政干预过多。中介组织，包括市场中介组织、民办非企业组织和社团组织都应该是独立于政府之外的，沟通政府与企业、社会，为企业和社会服务的组织。市场中介组织与委托单位之间的业务关系本应遵循双向自愿选择原则，一般不受行业和行政区域限制⑦，然而，由于传统体制和计划经济观念的影响，不少市场中介组织仍然受到政府主管部门的严格控制，这在地处基层的县域范围内表现得尤为突出。对于民办非企业组织和社团组织而言，它们不仅受到业务主管单位和登记管理机关的双重管理，而且还受到同业竞争和跨地域的限制，这在强化了县级政府对社会中介组织管理的同时，也不可避免地导致了对县域中介组织干预的过多，不利于中介组织的自主发展和公平竞争。

4、县级政府缺乏发展中介组织的长远规划。一方面，县域经济社会的发展呼唤着中介组织的发展，而且县级政府管理的创新也要求县级政府加强与社会的合作，促进中介组织的发展，发挥中介组织在县域市场秩序维护、基层民主政治建设和县域公共服务提供中的作用，然而，与此形成鲜明对比的是，县级政府还没有形成科学的、长远的发展县域中介组织的整体规划。首先，县级政府对政府与中介组织的关系还没有科学的、合理的把握，对于县级政府如何与中介组织合作还未形成清晰的思路;其次，对于如何根据具体县情引导中介组织发展，需要采取哪些有效措施，进行哪些配套改革，县级政府尚未形成长远的、整体的规划。

四、县级政府发展中介组织的举措分析

当前，中央已经作出了建设社会主义新农村的重大决策，并强调要以“鼓励发展农村法律、财务等中介组织”来为农民提供有效的各方面服务，推动社会主义新农村建设。发展县域中介组织，对于转变县级政府职能、维护县域市场秩序、促进县域民主政治发展、改善县域公共服务提供状况具有极为重要的作用⑧。然而，当前县域中介组织在发展过程中还存在着“官办”色彩较浓，独立性较差，职能错位，自身素质尚有待提高，受到县级政府的行政干预过多以及缺乏发展中介组织的长远规划等种种问题。针对当前县域中介组织发展过程中的阻力因素，县级政府应该采取有效措施，以充分发挥县域中介组织在县级政府管理创新中的积极作用。

首先，县级政府在促进县域中介组织发展方面应从整体着眼，全盘规划。只有树立整体观念，全盘规划，作为基层政府的县级政府才能够摆脱与中介组织关系方面的非理性因素及眼前利益的束缚，为培育和发展县域中介组织营造一个良好的环境。有利于县域中介组织发展的良好环境的形成要求县级政府真正做到依法行政、依程序行政，为县域中介组织的发展提供公平竞争的法治环境;此外，从整体着眼，全面规划，也要求县级政府促进各种类型中介组织的协调发展，即促进各种具体的市场中介组织、社团组织与民办非企业组织的均衡发展，充分发挥其在维护市场秩序、改善公共服务质量、降低县级政府行政成本等方面的作用。

其次，县级政府应明确政府与县域中介组织各自的职能范围，实行政中分开，增强县域中介组织的中介性和独立性。明确各类中介组织的职能是对其进行培育与发展的依据，由于县域中介组织的情况复杂，目前有些中介组织的职能尚不是很明晰，因此要充分发挥县域中介组织在县级政府管理创新中的积极作用，就需要对各类县域中介组织的职能作出明确的界定。而当前县级政府与县域中介组织的职能范围存在一些不清晰的地方，一些本应由县域中介组织提供的服务也还处于县级政府的职能范围内，因此，仅仅界定中介组织的职能范围还无法明确各类县域中介组织的职能范围，县级政府还需要自觉界定好自身的职能范围，调整好政府、市场与社会之间的关系，为县域中介组织的发展提供适当的空间。

第三，县级政府应强化对县域中介组织的监督管理，发挥其积极作用，规避其消极作用。充分发挥中介组织在县级政府管理创新以及建设社会主义新农村中的作用，也就是使中介组织在基层实现服务公众、协调关系、规范行为、沟通政府与社会等功能。县域中介组织功能的有效发挥，加强监督管理是一个重要的条件。要加强对县域中介组织的监管，关键是要把好县域中介组织的准人和退出两关，不仅要把好登记注册关，在人口处切实保证县域中介组织的高质量，而且要把好清理整顿关，加强监督管理，对于不符合中介组织条件或在运行过程中违背中介组织宗旨、违反法律法规的县域中介组织要认真清理，取消其中介组织资格。除此之外，也要加强对县域中介组织的依法监管并健全县域中介组织的内部监管机制，以有效地发挥县域中介组织的积极作用，真正实现其宗旨。