国际法视角下非政府组织责任制度的构建分析
一般而言，非政府组织根据其成立的国内法，不仅享有一定的权利，也承担相应的法律责任。而在国际层面，当前非政府组织参与国际法进程的权利制度安排明显多于其责任规范。与其法律责任(Le-gal Responsibility)比较而言，非政府组织的责任制度(Accountability System)是一个比较宽泛的概念，它涉及到非政府组织对内和对外的行为方式，以及在国际层面其行为应该受到怎样的监督控制和由谁来监督控制等问题。值得注意的是，近年来，联合国和欧盟等国际组织在对待非政府组织制度性参与国际事务问题上，逐渐表现出由权利制度构建转向责任制度构建的倾向和趋势。
一、非政府组织责任制度的现状
20世纪70年代以来，非政府组织广泛参与到国际组织、国际条约机构以及国际司法和准司法机构中，在国际法的创制、监督执行和司法诉讼进程中日益成为重要的信息和专业知识来源而受到咨询。但是，另一个重要问题就是对非政府组织活动的监督和管理变得越来越困难，尤其是很难判断哪些非政府组织值得信赖或可以允许哪些非政府组织参加这些组织机构的日常工作。因此，非政府组织的责任制度构建成了一个不可回避的问题。
当前，国际法律体系中有关非政府组织的责任制度安排还很有限，一些国际组织往往是在与非政府组织建立的咨商制度安排中对非政府组织的责任和行为加以规定，其中最典型和具有示范作用的就是联合国经社理事会有关非政府组织的咨商制度安排。根据经社理事会1996 /31号决议，该咨商地位只可以赋予那些符合一定要求的非政府组织，而一旦取得咨商地位，非政府组织就必须遵守一定的责任，并遵守保证该咨商地位的相关制度，即有责任每四年向非政府组织委员会提交报告，说明其行为符合咨商制度的相关原则，而列入名册地位的非政府组织没有这样的责任和义务。根据对非政府组织每四年提交一次的报告进行审查以及其他方面的相关信息，非政府组织委员会可以建议经社理事会对相关非政府组织的咨商地位进行重新分类、暂停或撤销(但在现实中，停止或撤销非政府组织咨商地位的情况很少发生，这主要是由于经社理事会的工作负担很重，同时越来越多的非政府组织寻求咨商地位，使得经社理事会很难核查被赋予咨商地位的非政府组织的资格。此外，一旦被赋予咨商地位，经社理事会也很难再对非政府组织的活动进行全面评估。此后，其他国际组织及其他联合国机构或是专门机构等也都效仿经社理事会同非政府组织建立了类似的咨商制度和责任制度。但是，这些咨商制度中的责任机制并没有很好地发挥作用。此外，尽管有些非政府组织与国际组织、条约机构、国际司法和准司法机构等在国际范围内建立了非正式的合作关系，但一般都没有对非政府组织施加任何责任要求。
当前，由于非政府组织在全球范围内的快速增长，国家和国际组织对非政府组织活动的监督和控制出现了一定的困难。但是，在2000年国际法委员会制定国际组织责任制度时却将非政府组织排除在外，这主要是因为其只考虑那些具有国际法主体地位的国际组织，也正是国际法对这些国际组织施加了这些责任。
二、非政府组织责任制度的构建
非政府组织责任制度是其参与国际法律体系制度规范的重要组成部分，发展和完善非政府组织责任制度是非政府组织参与国际法进程的必然结果。
首先，是非政府组织的数量和权利不断增加的要求。当前，非政府组织参与国际法律体系在数量和范围等方面都达到了空前的发展程度，并且成为国家和国际组织帮助和援助世界其他国家的重要公共渠道。非政府组织在国际社会的发展数量、影响力等方面，同其不断增长的筹集资金的数量越来越受到关注，人们不仅关注非政府组织的成就，而且还有其责任制度的建立。因为即使非政府组织具有良好的意图，但并不足以保证其能够对其行为的负责任性。而且，对非政府组织而言，其不断增长的权利应该受到监督与平衡。因此，其责任制度的建立是必然的要求。
其次，是防止非政府组织权利滥用的保障。当前，非政府组织的权利存在滥用的危险，主要表现为管理不当、散播虚假信息、不遵守合同行为、腐败行为以及违反人权行为等，而这些权利滥用行为往往是因为非政府组织缺乏内部和外部的组织结构造成的。事实上，相关的权利滥用事件己经发生了很多，1995年的那布兰特史帕尔储油平台事件就是国际环境法领域中的著名案例。此外，还有报道称，一些慈善组织利用捐款资助恐怖主义分子。所以，加强非政府组织的责任制度构建防止其权利滥用是十分必要的。
最后，是国家和国际组织对非政府组织监管的需要。非政府组织常常使其他国际法行为者，如国家和国际组织等，对因为非政府组织没有遵守一定的国际规范和标准而承担一定的责任。非政府组织因此受到的指责开始使非政府组织的责任制度受到质问，并且促使国家和国际组织认识到，应该给予非政府组织与其受到的责任相当程度的监管。因此，既然非政府组织同国家、国际组织等其他行为者一样行动，就应该有同样的责任报告其活动，遵守一定的行为准则，并对其行动负责。
不可否认，尽管2005年国际法委员会在通过的《国际组织责任条款草案》中将非政府组织的责任问题排除在外，但是，该《草案》对于非政府组织的责任制度构建具有积极的参考价值。从当前非政府组织参与国际组织或机构的现实情况来看，在非政府组织责任机制构建中，应该对以下几个方面的责任规范加以明确和体现。
(一)有关非政府组织的一般责任。一般来说，非政府组织在列席会议等程序性事项上，应该承担与成员方相同的责任，主要包括：(1)遵守会场秩序的义务。如果任意打断代表发言、破坏会议进程，必然要承担相应责任。(2)必要的财务义务。非政府组织参加国际组织或机构的活动，必要时应该承担一定的管理费用;非政府组织如果需要取得相关文件或者其他技术性支持等，在必要时也应按时给予财务支持。(3)非政府组织应当注意善意行使自身的权利，不滥用权利或者超出授权行事。
(二)有关非政府组织的特殊责任。如果非政府组织在国际组织中取得咨商与合作地位后，即享有多种参与活动的方式，包括按照既定的程序规则在相关会议上散发文件或发表口头陈述，向管理机构递交书面意见书或是通过咨商论坛与成员方交换意见，等等。显然，非政府组织的书面或口头发表的言论对国际组织成员方的决策过程会产生影响。因此，非政府组织必须保证所提供信息的真实性该信息可以与会议议题无关，但必须真实、全面、准确、及时，不得欺骗或者存在重大遗漏。当非政府组织违反上述义务时，应当承担赔礼道歉、恢复原状、赔偿损失等责任。在严重的情况下，国际组织也可中止或撤销该非政府组织的咨商与合作地位。
(三)咨商与合作地位的中止和撤销。作为整个责任制度设置的最后底线，那就是中止或撤销非政府组织咨商与合作地位的权利。对此，可以参照经社理事会1996/31号决议，规定先由非政府组织委员会定期审查非政府组织的行为和表现，相关的非政府组织定期提交有关其活动的报告或参考大量其他来源的信息，对非政府组织行为和表现做出评估。如果享有咨商与合作地位的非政府组织连续一年未参加相关机构会议，所提供的信息经证明存在重大疏漏或有其他不符合其咨商与合作地位的行为，则非政府组织委员会可以建议中止该非政府组织的咨商与合作地位。中止的期限可以考虑设置一个最高时限，如果在这一期间内，相关的非政府组织仍然未能做出有益的贡献或积极的影响，则其咨商与合作地位可最终被撤销。反之，非政府组织委员会也可以建议恢复该非政府组织的咨商与合作地位。此外，如果享有咨商与合作地位的非政府组织犯有以下行为，则其咨商与合作地位将被直接予以撤销，如从事国际公认的违法行为非法毒品交易、洗钱或非法军火交易;或者滥用其咨商与合作地位、毫无根据地或出于政治目的从事违背该国际组织的宗旨和原则的活动，等等。
三、非政府组织责任制度构建的路径选择
尽管当前在国际法层面建立非政府组织的责任制度还有诸多的困难，但是，非政府组织参与当前国际事务的实践表明，非政府组织的责任制度构建可以通过以下两种路径来实现。
(一)统一条约规范。在国际层面上，目前还没有统一的立法、程序以及组织机构能够直接规范非政府组织的责任和义务。作为国际法主体的国家可以通过制定国际条约在国际层面对非政府组织的责任进行规定，或是承认非政府组织的国际法主体地位。该条约也可以规定设立必要的组织机构和机制执行条约的相关规定。最有可能的就是在联合国的主导下通过一个有关非政府组织责任制度的国际条约，但这又似乎困难较大。早在2004年，前联合国秘书长安南在对《卡多佐报告》评价时就指出，联合国成员国应该积极寻求建立非政府组织的行为准则，以保证其能够履行宪章的目标，体现联合国的特点，但该建议至今还没有被联合国考虑。
然而，在区域层面的统一规范实践具有很大的借鉴意义。2007年10月欧洲委员会通过了《部长委员会就非政府组织在欧洲法律地位致成员国的建议》，提出了非政府组织对其成员国的责任制度标准建议，但把这一规制留给成员国的国内法解决。而欧洲委员会在国内层面规制非政府组织的重大措施就是成立了非政府组织法专家委员会，监督欧洲国家中有关非政府组织的法律规则框架的实施，以及指导在这些国家中可能会影响到非政府组织的法律地位和运行的行政及司法实践。欧盟委员会对非政府组织的规制路径也基本相同，主要通过制定欧洲标准以便在全欧洲保证非政府组织责任制度的实现。欧盟委员会建议其成员国通过一定的机制以便保证非政府组织遵守一定的最小的透明度标准。
(二)自我管理和规制。在过去的十几年中，有关非政府组织责任制度的行为准则、指南、标准和其他自愿的或无约束力的安排不断增加，这些往往是由国家鼓励非政府组织制定，或是由非政府组织自身主动制定的。
国家主导的非政府组织自我管理和规范的典型例子是欧盟委员会提出的利益代表注册制度模式。在这一模式中，参与注册的非政府组织必须公开一定的信息并遵守由其制定的行为准则。而事实上，非政府组织要遵守的行为准则是由欧盟委员会根据非政府组织的意见起草制定的，因此，这种行为准则并不是真正意义上的自我管理和规制。欧洲委员会是首个积极鼓励非政府组织进行自我管理和规制的国际组织。国际非政府组织大会作为在欧洲委员会取得参与地位的非政府组织的代表，在2009年10月起草制定了《决策进程中市民参与良好行为规范》，得到了欧洲委员会其他机构的认可。该规范涵盖了很多良好实践行为，旨在欧洲范围内为市民社会参与政治决策进程创造良好的促进环境。
当前，越来越多的非政府组织也积极采取措施进行自我管理和规范。大部分非政府组织采取的与责任相关的措施就是积极向捐助者证明其具有完善的监督、评价和管理体制。近年来，越来越多的有关非政府组织的责任考虑到了不同利益相关者。一方面，一些非政府组织内部通过一些标准、行为准则或是内部策略等实现自我评价，以提高其自身或其他组织机构的责任性。例如，国际标准化组织(ISO)通过的有关社会责任标准的IS026000，旨在为一些组织机构的环境保护、人权、劳工以组织治理等方面的社会责任提供指导。此外，2006年世界上11个有关环境保护、人权和社会发展等领域的知名非政府组织通过了第一个全球跨部门的非政府组织行为准则《国际非政府组织责任宪章》。另一方面，国际社会通常会选择由一个独立的第三方或非政府组织来判断相关的非政府组织是否符合一定的行为规范。例如，非政府组织观察能够搜索和编辑有关非政府组织的事实数据，提供有关非政府组织分类、地区、网站、机构所在地、联合国地位、任务目标以及年度财政等方面的信息，以便向政策制定者、媒体和公众提供一种监督工具。根据非政府组织观察，非政府组织的透明度越高，其对于公众的责任就会越大，因此就更加受到信任和提高效率。
当前国际社会似乎有一种倾向就是鼓励非政府组织制定自我管理规则来设立其责任形式，因此，非政府组织的自我管理和规制有可能成为建立非政府组织责任制度的主要路径。而且，很多学者认为，非政府组织进行的自我管理和规制是一种更可行的通过法律规范非政府组织责任的形式，甚至包括那些由国家或是国际组织建议而进行的自我管理和规制。其主要原因在于非政府组织自身采取的自我管理和规制能够使其更加独立于主权国家，使其能够更好地发挥监督国家滥用权力的作用。
毫无疑问，非政府组织作为国际法律体系的重要参与者，应该如同国家和国际组织一样受到越来越多的监督。但是，很多国家、国际组织以及学者对于非政府组织责任制度的构建还存在分歧。然而，在当前制定全球性条约规范很难实现、私人标准规范又无法实现普遍认可的情况下，通过国家主导的非政府组织的自我管理和规则似乎是构建非政府组织责任制度的发展趋势。国家、国际组织以及非政府组织应该通过不断努力，积极推动非政府组织参与国际法进程中责任制度的构建与发展。