环境非政府组织的作用及其问题分析

摘 要 随着环境问题的日益加深，NGO在环境保护领域内分担着越来越多的责任，同时凸显其存在的作用，但同时也存在各种问题，影响了NGO的发展、壮大。

关键词 环境非政府组织 环境保护 作用 问题

基金项目：本文为湖南省社科基金课题“非政府组织参与社会管理的法制创新研究”（项目编号：11YBB189）的阶段性研究成果。

作者简介：漆成、陈运雄，湖南农业大学公共管理与法学学院。

从上世纪中后期以来，全球不断恶化的生态环境让各国政府头疼不已，而在一定程度上以环境非政府组织（以下简称NGO）为主的各种社会组织在环境保护中的作用得到人们的重视。我国的环境保护组织在环境保护领域内开展的环境保护活动也日益壮大并向前发展。随着改革开放以来，我国经济在经历高速发展的同时，社会高速发展所引致的环境污染现象也渐渐出现在公众视野，民众对于保护生态的意识不断提升，保护生态环境也已开始渗入社会的各行各业。

一、环境NGO兴起的原因

（一）地方保护主义与环境保护的宗旨相违背

生态环境的保护牵扯到本国矿产资源所属权以及后续规模化的开采、提炼，当事国以本民族利己主义为指导，往往对环境保护采取忽视态度。以欧美为代表的发达国家采取过剩型生产与消费的模式同时通过经济全球化向发展中国家推销其发展模式;反观，发展中国家的政府往往只关注带血的GDP增长，忽视经济发展对环境的损害。肯尼思・沃尔兹讲过，如果一个国家的政府太过于关注当前发展，完全忽视当前发展是否影响到后续发展效益，这样的发展模式一定是不明智的。当前地方保护主义大肆盛行，使得各国政府在发展经还是保护环境时大多倾向于忽视环境保护。出了问题，往往各部门之间互相推诿、不愿承担责任，抑或是对环境保护的态度从来都是画大饼、开空头支票，极少兑现自己的承诺，结果导致以地方民族利己主义为宗旨的国家治理形式效能极低、应对政策迟迟不能下达，各部门的协作也就变得无从谈起，民众对此深恶痛绝。

（二）时代的发展创造了历史性的机遇

从世界格局的变化上来说，两极体制的瓦解，使一直受到束缚的国际社会活力得以释放。曾经热衷于政治上孤闭、经济上封锁、军事上包围等以美苏争霸的冷战格局伴随经济全球化进程的加深，公众渐渐熟知，以政府为主导的国家垄断模式再已不是国际关系处理的唯一参与者和开展国际交流的独占主体，要面对全球性、地区性的棘手问题，不仅需要政府参与且需要地区性国际组织、非政府组织、跨国公司和公众的共同参与。这为环境NGO的急剧扩展提供了历史性的机遇。

二、环境NGO在环境保护中的作用

（一）广泛参与到公共政策的制定过程

环境问题的严峻性和环境作用的全球性以及环境保护的迫切性决定了环境保护不仅需要民众的广泛参与，也需要在民众的推动下使其让更多地人认识、熟知并参与到其中来。广泛参与公共政策的制定过程，为政府在颁布有关环境保护方面的法律、法规提供政策建议，是现今我国环保组织主要的参与形式。如在2010 年，70多个环保组织与世博委、上海市环保局共同汇编了《绿色世博会行动计划书》，当年"绿色家园志愿者”和"大学生绿色营”还被上海市世博委聘为环境顾问。

（二）积极监督与生态环境保护存在价值取向偏差的各项活动

随着政治经济体制改革的不断向前推进，以及以信息技术为代表的多媒体广泛应用，环保组织在环保领域内的参政议政作用越加明显，如圆明园事件、怒江建坝受阻事件、金光集团APP 事件，环保组织在倡导“人与自然应和谐共存”的价值理念以及在保护弱势群体环境权益方面的影响力不断扩大。环保组织采取动员集体、与媒体合作，影响国家制定有利于环境保护的公共政策，担当了公众发起人的主角。

三、环境NGO在中国环境保护中存在的不足

（一）公众对于自身环境权益了解甚少影响其职能的有效发挥

我国环保政策制定从一开始都是由国家部门单独制定的，虽然现行的环境保护法降低了公众参与环境决策的门槛，但仍然无一套与之相对应的政策细则规定，致使民众对自身环境权利了解甚少。许多国民更多的是驻足围观环境非政府组织发起的各种环保活动，不是参与其中而是将它当做新鲜事物看衰他的未来。作为环境执法主体的环境NGO在享有环境知情权、环境决策权的同时，在针对企业的违法环境保护法的环境诉讼案件中始终缺乏有效的法律法规，这为企业肆无忌惮地污染生态环境提供了制度漏洞，降低其在公众中的影响力。致使公众参与环境保护的积极性难以提高，无法做到在保护生态环境的同时，使人与自然和谐相处。

（二）环境NGO的资金短缺

资金有限是困扰环保组织其发展、壮大最主要的因素之一。环境NGO最主要的收入是靠收取会费，其次是获得成员无偿捐赠、上级政府财政投入。73%的环境NGO无稳定的经费来源使之运作。在过去的2013年，全国4000多家环境NGO共筹集资金53亿元。经费不足是困扰环境NGO向上发展的瓶颈。我国正处于经济转型期，相对于发达国家而言，国家对环境NGO的资助很少，政府对公益捐助资金缺乏必要的财政政策支持，加之社会大众捐助意识匮乏，以环境保护事业为宗旨的我国环境NGO生存和发展艰难。我国环保组织的资金来源渠道主要通过外国团体与政府组织、私人捐助以及收取会员费用，反观，欧美发达国家则通过其自身发展、经营和提供有偿咨询来增加收入。一些官办的环境NGO可以依靠财政拨款和补贴、政府项目资金，对政府过分依赖。而民间环境NGO则主要依靠国外资金资助。如 “大学生绿色营”所收取的会费占比仅为3%，余下则主要通过社会各界的捐赠。由于受传统观念的影响，中国大众资源募捐远不及欧美发达国家那样颇具规模，绝大多数国民选择一志愿者的身份参加活动而不是通过采取募捐的形式参与环境保护活动。并且，我国的环境NGO基本上没有利用自身的优势开展过有偿服务，由于制度排挤、限制环境NGO从事有偿咨询、服务活动，使得环境NGO的经费渠道来源单一。

（三）公众认同度低，社会影响力不高

环境NGO在我国对于普通大众来说还是感到比较陌生，国人对于我国环境NGO的了解程度知之甚少。公众对于环境NGO是怎样推动我国环境事业发展，保护我国环境的积极作用与重要性地位缺乏有效认知，这是我国环境NGO所必须解决的头等大事。其中也不乏一些政府部门对环境NGO的积极作用存在着着偏激、片面的认知，“不好管、管理难”等重管理轻扶持的思想，害怕环境NGO的发展壮大，对其管理、监督的力量加大，成本支出提高，从而危及其正统地位。而公众对环境NGO的了解也不够深入，缺乏环境保护意识。因此，影响了环境保护组织其职能的充分发挥，这也为其开展环境保护活动、招募人才、拓宽资金来源渠道等带来一定的阻力和难度。另外，我国的环境NGO在社会上的影响力也不够，反观，以欧美为代表的发达资本主义国家其大众对于环境NGO的接受与认可度有着深厚的历史传统文化的积累，加之与其资本主义经济发展相适应的国民意识、文化素养、法制观念、自由、平等、博爱等是息息相关的。所以，早期我国的环境保护事业首先是由政府推动而不是发自于公众，这就造成了这些环境NGO缺乏活力，只是一味地“服从上级的指示与命令，”而不是“自主、灵活地开展环境保护活动”。这些环境NGO对政府部门高度依赖，与社会大众交流甚少，普遍存在有“闭门造车，对公众的诉求置若罔闻”的恶习。造成现在我国环境保护活动中公众参与不足的原因是多方面的。一直以来政府部门的长期打压以及社会普遍存在的“小农意识”，而恰恰缺乏环境NGO其壮大、发展所必需的的自由平等意识、法制观念以及奉献精神。加之，大众对环境NGO开展的环境保护活动缺乏足够的热情，大部分的公民对这种自下而上的运作模式感到陌生与极不适应。

（四）竞争环境不公平，不利于NGO的发展

发展市场经济需要有公平竞争的法制环境，包括环保组织在内的各类组织应在宪法和法律的范围内依法办事、严格守法。伴随经济全球化和市场经济一体化进程加快，环保组织开始在不同行业出现制定有利于生态保护政策的呼声。同时，一些环保组织虽然为环保事业呕心沥血，但由于我国有关保护生态环境的法律法规并不完善，这就影响其监督效能的发挥。现阶段我国环保组织其职能的发挥已达到了一定的影响力，但缺乏一套严格与之对应的法律体系，致使当前无法可依、管理混乱的现象大量存在，可预见在较长的一段时间内NGO的营造缺乏透明的法制环境。

隶属于政府部门的环保组织由于存在某些行政权力，这为权力寻租制造了空间，使得民营环保组织在信息获取的渠道上变得窄狭，以致于不公平竞争、行业垄断的情况时有发生，造成“民营环保组织”在夹缝中步履维艰。由于并未脱离上级部门的干预，使得挂靠在政府部门下的环保组织无法独立自主地行使职能，出现决策迟缓、多头管理等现象。政府部门在市场经济中作为独立的市场主体，由于经受不住经济利益的诱惑，通常将行政特权赋予其隶属环保组织，致使市场波动、无序竞争。

（五）知情权获取渠道不通畅

针对不利于环境保护的政策制定和工程项目修建，由于政府在一定程度上控制着新闻媒介，环保NGO从现有媒体渠道无法获取完整、正确的信息。虽然我国定期对国土环境、空气PM2.5检测等在电子媒介等工具上发布，其信息的可靠程度考虑到统计标准的不一样还是值得怀疑的。且根据我国现行环境信息披露制度的相关规定，企业的工业基础设施建设必须考虑到当地的环境效益，但并未明文规定企业对于环保部门申请的排污标准和细则需要接受公众的监督，这致使企业环境信息的了解渠道不通畅。