支持联盟框架视角中的地方政府创新试验

摘 要：地方政府创新成为当前政府研究中的热点问题。从具有较强解释力的支持联盟框架中寻求地方政府创新的内在机理，以具体案例研究地方政府创新的话语背景，特别是分析地方政府创新成果得以运行的根本动力、发展趋势以及未来走向，为地方政府创新政策的相关研究提供了有效的参考范式。

关键词：支持联盟框架；地方政府；创新试验

中图分类号：D602 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）36-0013-03

政府创新是指政府基于公共福利的目标进行的创造性自我改革。政府创新过程是一个持续不断的制度变革。政府创新是用一种新制度取代旧制度，其实质是制度变迁。地方政府创新是在国家创新理念背景下，地方政府基于政府绩效需要、政府声誉需要甚至是上级问责需要而从事的对地方具有典型外部性的政府活动。在我国，地方政府是推动制度创新的主体，是“治理创新的第一推动集团”，是治理改革的利益受损者也是主要受益者。改革开放以来，地方政府一直是创新的积极推动者，而且，地方政府创新研究更多关注的是基于顶层设计的政策展开，较少关注在地方政府创新的外部条件。

支持联盟框架最初是由美国政策学者萨巴蒂尔于20世纪80年代提出的，后来通过与简金斯-史密斯（Hank Jenkins-Smith）等学者的合作，逐渐发展为一个较为完善的分析政策过程特别是政策变迁的理论框架。该框架可以简单地概括为：在某一政策领域内，一群利益相关者针对某一政策问题各自展开行动以期实现政策目标，这些行动者以共同的信念体系为基础结成支持联盟而展开竞争互动，目的在于维持政策子系统内政策的稳定或者将自己联盟的共享信念转化为实际的政策产出，从而实现政策变迁。对于政策变迁分析的逻辑体系而言，首先，支持联盟的组成主体具有更大的包容性和广泛性，其次，倡导联盟最重要的整合力量不是相同的利益而是相同的信念体系，信念体系是其核心，涉及政策过程研究的宏观、中观以及微观三个层级。

一、基于国际旅游岛先行试验区的分析

在“建设国际旅游岛”的基础上，海南省2011年11月设立“海南国际旅游岛先行试验区”的省级行政直辖区，在规划、土地、项目等方面赋予了试验区省级审批权，开始了地方政府的创新试验。

（一）宏观层面

1.制度设置：国家“十二五”规划草案中，明确要求在改革开放中先行先试，“海南国际旅游岛”被提及，意味着被赋予“在改革开放中先行先试”的职责。十七届六中全会提出发展“旅游文化产业”成为一项核心任务。海南省委、省政府贯彻落实全会精神，以发展文化产业为主要任务，创立“国际旅游岛先行试验区”，试验区的最大权利是试错权。先行试验区围绕国家赋予海南的特殊政策、开发模式、体制机制创新、产品创新、投融资模式创新等五个方面先行先试，在省政府授权的情况下，在宪法和法律法规允许的范围内，地方政府和先行试验区管理委员会开展地方政府创新，具有相对稳定的外部环境。

2.文化氛围：1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过以举手表决方式撤销广东省海南行政区，设立海南省，建立经济特区。海南经济特区是全国最大的省级经济特区、并且是唯一的省级经济特区。从1988年提出“率先提出并基本建立社会主义市场经济体制”到“实行省直管县体制，探索‘小政府、大社会’管理架构”到“粮食购销同价改革”到“率先推行全民所有制企业股份制试点”到“设立洋浦经济开发区”再到“国际旅游岛”，海南相对于内地而言并不缺乏相应的改革氛围，这为地方政府创新提供了良好的文化氛围。

3.社会关系：海南建设国际旅游岛先行试验区开发模式以政府为主导、以市场为手段、以企业为主体、以对外开放和加强国际合作为途径的试验。在试验区内成立试验区党工委和管理委员会，代行省委省政府授予的行政职能，享受省级政府的相关行政审批权。设立服务于国际旅游岛建设的新型投融资平台，探索多元的融资渠道，探索适合园区发展的离岸金融业务等。设国际旅游岛先行试验区，就是要通过集聚一流的体制、一流的政策、一流的资源，打破机制体制障碍、行政壁垒和观念的束缚，创新机制体制、解放思想、积极吸引各种资本参与，实现政府、企业、科研院校协同创新。

（二）中观层面

1.政策网络：试验区实行“小政府，大社会”“小机构，大服务”的管理模式，打造具有企业精神的领导班子和运作团队。实行年薪制和末位淘汰制，推行聘任、聘用制度，建立人人有指标的责任机制、能上能下的竞争机制、能者高薪的分配机制，确保人尽其才、才尽其用，把试验区建设为人才特区。先行区按照现代企业制度的要求，做大做强国际旅游岛开发建设有限公司和各专业子公司，提高政府资金运作能力，充分发挥国际旅游岛开发建设有限公司在试验区开发建设中的主力军作用。

2.联盟主体：中共海南国际旅游岛先行试验区工作委员会为中共海南派出机构，国际旅游岛先行试验区管理委员会为海南省人民政府派出机构，管委会代表省政府对国际旅游岛先行试验区及省政府划定的邻接海域实施统一管理，行使相关的省级行政审批权及社区的市和县级行政审批、行政许可、行政收费、行政处罚权。开发主体是海南国际旅游岛开发建设有限公司，先行试验区管委会代表省政府对海南省国际旅游岛开发建设有限公司履行出资人职责。因此，先行试验区工作委员会、管委会、国际旅游岛开发建设有限公司共同构成了支持联盟。

（三）微观层面

1.政策行动者：先行试验区的区域开发主体是海南省国际旅游岛开发建设有限公司，该公司是海南省政府直属大型国有企业，承担先行试验区土地开发、基础设施建设、相关产业发展及国家和省委省政府赋予的重大政策实施等任务。

2.利益资源：先行试验区起步区位于海南省陵水黎族自治县，地处北纬18度，气候温暖，三面临海，拥有天然泻湖、浅水港、生态海岛和多处优质沙滩海岸线。当地县不得不把现有的良好资源交给一个上级设置的机构来运营、管理并享有相应的收益，作为传统的管理者――当地并没有能够获得相应的发展优势，也就为整个创新政策的微观活动者提供了看问题的另外一种视角。当地县作为并非非常积极地处理来自先行试验区所面临的问题。 综上所述，先行试验区有相对稳定的外部环境，但面临着不确定性的外部事件的影响，因此，实现政策变迁需要更加严密的政策逻辑体系。我国政治和行政管理体制以共产党组织领导和监督为依托，历史优势在于高度集中的中央权力和巨大的执行力，从中央到地方的自上而下的权利运行体制决定了我国自上而下的政策变迁逻辑体系。先行试验区认真贯彻落实国家政策和要求，海南省政府全面下放权力，管委会拥有相应的执行权，旅游岛开发建设有限公司作为开发主体，具体实施操作。国际旅游岛先行试验区从政府到企业逐级推动政策落实，形成自上而下的政策变迁逻辑体系。

二、问题及对策

（一）政策子系统融资难

省际间政策、资源的竞争，省政府下放权力后统治联盟系统的变化等不确定性的外部（系统）事件会影响系统融资；不同政策系统之间存在信仰差异，以公益为目的的政府和以营利为目的的企业是否能够达到一致的信仰也是影响政策系统稳定的重要因素。因此，警惕政策系统外部事件的影响，处理好政府与企业的关系，实现一致的深层核心信仰，才能更好地实现政策系统的稳定。

（二）政策系统的可持续性

海南岛相对封闭，历史文化底蕴不够深厚，如果先行试验区的效果不明显、得不到上级、社会以及当地民众的认可将会直接导致政策中断；海南建省晚，基础薄弱、经济相对落后，建设国际旅游岛先行试验区存在一些体制机制障碍和行政壁垒、观念的束缚。这些在一定程度上影响了政策的可持续性。因此，政府要提高资金运作能力，给予先行区稳定、持续的资金支持，具体的执行主体要注重成果试验区的产出并不断推广，得到上级、社会以及公众认可，才能促进政策系统的可持续性发展。

（三）政策主体的模糊性

在规划管理土地管理等方面，总体规划由管委会组织编制，报省旅游规划委员审核，由海南国际旅游岛建设领导小组审批，权力还在于省级政府部门。但是控制性详细规划与修建性详细规划又由管委会组织编制并审批，而管委会作为政府的派出机构仅履行出资人资格，企业作为单一的开发主体，而不是决策主体，缺乏相应的自主机制。由此可见试验区的政策主体具有模糊性，这种政策主体的模糊性容易导致相互扯皮推诿，工作效率低下、责任也难以界定。因此地方政府应更好的转变角色，减少先行区的行政色彩，真正下放权力，充分发挥市场的决定性作用，这样才能够实现真正的市场化运作。

参考文献：

[1][美]保罗・A.萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier），汉克・詹金斯-史密斯（Hank C.Jenkins-Smith）.政策变迁与学习：一种倡议联盟途径[M].邓征，译.北京：北京大学出版社，2011.

[2]保罗・A.萨巴蒂尔.政策过程理论[M].彭宗超，等译.北京：生活・读书・新知三联书店，2004.

[3]杨冬雪.过去10年的中国地方政府改革：基于对中国地方政府创新奖的评价[J].公共管理学报，2011（1）.

[4]陈家刚.地方政府创新与治理变迁：中国地方政府创新案例的比较研究[J].公共管理学报，2004（4）.