集体建设用地流转与自主型城市化

摘要：土地的资本化对于自主型城市化的发展有着巨大的影响作用。本文总结了国内集体建设用地流转的不同模式，分析了郑各庄村和永联村集体建设用地流转的不同模式，说明了其在自主城市化中面临的土地资本化问题。

关键词：集体建设用地；土地流转；城市化；自主型城市化；土地资本化

农民自主型城市化中的一个核心问题是属于集体性质的集体建设用地如何流转、实现土地的资本化。而学界对于自主型城市化的分析（刘守英，2008）也说明土地资本化是城市化的重要依托，土地资本化的不同方式决定了城市化的模式。本文将从集体建设用地流转的不同模式分析其对于自主型城市化的影响。

一、现有法律制度框架下的集体建设用地流转试点

我国现有法律对农村集体建设用地的使用做出了严格限制。《土地管理法》（1998年修订）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”《土地管理法》（1998修订）第六十三条第一款也规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”。这两个条文确立了建设用地国有原则，将集体土地限制于农业建设。

随着国有土地的分配方式由原有的划拨模式转变为现行的招拍挂方式，城市取得了巨额土地收入，这样就在城市国有建设用地与其原形集体建设用地之间形成了巨大的剪刀差。在这种利益驱动之下，一方面，各地方出现了大量围绕土地征收而产生的腐败问题和群体性事件，而土地征收已经变成了地方稳定的最主要威胁之一；利用集体建设用地为集体外单位和个人进行建设，特别是以小产权房为代表的居民住房建设，这就形成了巨大的法律与道德风险，关于土地权属的纠纷越来越多。

近年来，国家诸多政策的出台为农村集体建设用地流转提供了可能和某种形式的探索。其中，2008年中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这实际上肯定了国有土地与集体土地流转的同地、同权、同价性。

在这一复杂背景之下，在国家政策的允许与引导下，许多省、市先后展开集体土地流转的改革试点，中央也设立了集体建设用地流转试验区，允许各地方先行先试，在现有制度框架下寻求突破。各地方出台了系列管理条例、办法，为我国土地流转进行了大胆探索，形成了不同的集体建设用地流转的模式。

二、集体建设用地流转的模式分析

集体建设用地流转制度的试点改革，从自发无序流转到地方政府积极推进，在这过程中积累丰富的经验。从得到中央政府认可的试点规模和级别看，集体建设用地流转，从县、地级市、省，再到国家级综合配套改革实验区，改革的力度在不断提升，在改革中积累的经验，不断完善集体建设用地流转中的制度体系，降低土地流转的交易成本。从政策、法规的变革，试点的历程来看，目前集体建设用地的流转改革已经到了需要中央政府正式追认的阶段并开始成为农村集体建设用地流转制度改革的积极推动者。以下选取江苏省永联村、安徽省芜湖市、四川省成都市和重庆市（成渝）三个地方的集体建设用地流转模式作为典型进行具体分析。

（一）威海模式：“转权让利”模式

这种模式是在20世纪九十年代原国家土地局推行的一项制度创新，其背景为经济发达地区集体土地的无序流转问题日益突出，是国家对农村集体建设用地使用权流转的早期探索。威海市、浙江省宁波市、温州市以及江苏省常州市等较发达地区基本采用了这种模式，以下以威海市的具体做法为例说明。

1. “转权让利”的概念。在这一模式中“转权”是指对土地所有权主体进行转移，将集体所有土地征为国有土地；“让利”就是指集体非农建设用地转权的同时，给予原土地所有者或使用者、乡镇基础设施投资者合理补偿。依据“谁投资，谁受益”和公平分配的原则，区别不同情况，采用不同的让利方法。

2. “转权让利”模式的评价。“转权让利”模式是在集体建设用地流转时，先将集体建设用地的所有权转为国有，基本上不保留集体土地所有权，在办理国有土地出让或租赁手续后再进入市场流转，按照“统一产权、同一市场”进行统一管理的流转模式。

这一模式未突破现有法律法规，在操作上相对容易，便于统一管理，对加强政府对土地的宏观调控确实能起到一定作用，并在一定程度上考虑了农民的利益。

但是这种模式也有着其自身的局限性。最突出的问题就是流转主体只能是国家和集体经济组织，而且是单方向的流转，原集体土地使用者被排斥在流转主体之外。流转带有明显的计划经济色彩，政府在流转过程中处于强势地位。集体经济组织的建设用地所有权没有得到认可，不能保证集体经济组织或者农民的切实利益。

（二）芜湖模式：“保权分利”模式

1. 确定管理主体。芜湖市、县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内农村集体建设用地使用权流转管理和监督工作，市、县人民政府财政、计划、物价、法制、规划、审计等部门按照各自职责，各司其职，密切配合集体建设用地使用权流转的管理工作。乡镇人民政府负责本行政区域内农民集体所有建设用地使用权流转的具体组织实施工作。

2. 明晰土地产权，确立地价依据。产权明晰是集体建设用地使用权有序流转的前提和保障，也是合理分配流转收益的依据。芜湖市规定：凡在土地承包过程中未打破村民小组土地权属界线的，不论是以行政村名义还是以村民小组名义与农民签订承包合同，其土地所有权都确定给村民小组；凡在土地承包过程中已打破村民小组土地权属界线，由村民委员会统一发包给本村集体经济组织成员承包经营的土地，承认这部分土地的现状，将该土地的所有权确定给村集体经济组织，并开展土地所有权的登记发证。为规范地价，按照土地所在区位、地段和用途，将试点范围内的土地分为6级18类，确定了建设用地的基准地价，作为土地再次流转的依据。

3. 明确和拓展了流转范围。政府规定参与土地流转的范围须符合以下条件：一是符合土地利用总体规划、城市总体规划和村镇建设规划；二是权属合法，没有纠纷；三是已经依法被批准作为建设用地的，其占用的耕地必须履行占补平衡手续。此外，芜湖市允许城镇规划区内的存量集体建设用地、己办理农用地转用手续和非农建设用地使用手续后的集体建设用地，以转让、租赁、入股、留地安置、置换等形式流转，拓展了集体建设用地使用权的流转范围。

4. 制定了流转方式。农村集体建设用地经批准后可以采用转让、作价入股、租赁、留地安置、置换、联营、抵押等多种形式进行流转。芜湖的五个试点乡镇普遍成立了镇建设投资公司，由镇建设投资公司承担土地流转中间商，流转的绝大部分集体建设用地，都是先流转到镇建设投资公司，由投资公司统一开发后再出租或者出让给企业。政府出让方式一般采取招标、拍卖等市场方式公开提供土地使用权。此外，土地流转要征得土地所有者的同意，由土地所有者与使用者签订书面合同。

模式评析。芜湖模式对于集体建设用地流转有诸多突破之处。主要体现在：一是计划控制。试点乡镇运用年度土地利用计划，限制新增建设用地供应总量；二是用途管制。农民宅基地、集体公共建设和公益事业、乡镇企业用地，分别按照年度核定标准逐项控制；三是审批控制。各试点镇必须在确保耕地占补平衡的前提下开展集体土地流转。

另外，芜湖模式首先提出了“占一补一”的政策。《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》第十二条规定，集镇建设占用耕地的，由用地者自行开发与所占耕地数量和质量相当的耕地，或者按规定标准向市、县人民政府土地行政主管部门缴纳耕地开垦费，原则上由试点乡镇人民政府组织开发补充耕地，实现占补平衡后，耕地开垦费返还试点乡镇人民政府。

但是这种模式同样有着其自身的局限性。最突出的问题在于直接与法律中限制集体土地使用权流转的条款相碰撞，因此各个试点地方对流转的范围和方式都做了很多限制。流转产生的收益虽然大部分能留在集体经济组织，但是国家直接参与流转收益分配带有强制性，一定程度上也损害了农民的利益。

（三）成渝模式：统筹城乡配套改革

“成渝模式”是指成都和重庆在进行城乡统筹综合改革配套试验过程中，通过创新性地设立农村产权交易所和农村土地交易所，将农村土地资本化，从而促进农村产权流转和资本流动的土地流转新模式。

“实物交易”严格执行土地用途管制制度和规划许可制度，交易方式可以采取出让、转让、出租、入股、联营等方式；申让和申购双方必须符合一定的资格要求；交易秩序受到严格约束，农村集体经营性建设用地使用权交易，必须在农村土地交易所公开规范交易；农村集体建设用地使用权交易年限，最长不得超过同用途的国有建设用地出让最高年限。

“指标交易”必须在农村土地交易所内进行，购买用途为增加等量城镇建设用地，以及在指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。《办法》中所涉及建设用地挂钩指标（俗称“地票”），为特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。这种制度是借鉴了国土资源部的“城乡建设用地增减挂钩”政策，即把农村宅基地等作为“拆旧复垦区”，与拟增加建设用地的“新建区”挂钩，通过把“拆旧复垦区”的农村建设用地复垦为耕地，然后在“新建区”增加相应的城市建设用地，从而实现城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少。

2. 成都模式。2007年6月，国务院批准成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年，成都市委、市政府开始启动农村产权制度改革试点，都江堰、温江、双流、大邑等4个区、市、县和14个重点镇是这次改革首批试点区。

成都农村产权制度改革就是对农民家庭联产承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和林权进行登记确认，让农民与城镇居民一样享有同等物权。然后，通过农村产权交易市场等形式促进农村土地流转和适度规模经营。成都市农村土地流转的主要做法简要总结如下：

（2）规划促动。按照推进“三个集中”，促进城乡统筹和发展现代农业的要求，进一步制定完善农业产业发展规划，在坚持“因地制宜、发挥优势、相对集中、形成规模”原则的基础上，围绕优势产业，引导业主开展土地规模经营。

（3）示范带动。成都市通过抓点示范，总结推广“土地有偿流转，业主规模经营”“土地量化入股，集体统一经营”“龙头企业带动，村企合作经营”“土地量化入股，农民与企业合作经营”“开发集体建设用地，发展规模经营”等几种土地规模经营模式。

（4）服务推动。初步建立和完善了三级服务体系，依托市、县、乡三级土地承包流转服务中心，为农村土地流转提供全程服务。一方面，帮业主找基地，做规模，提供土地流转和产业发展信息，做好组织协调工作；另一方面，加大对农民的思想宣传发动，随时向农民提供业主信息，帮助建立土地流转台账和档案，指导签订规范合同，防范和化解土地流转风险。同时成都市还成立了农村产权交易所、成都现代农业物流业发展投资有限公司，前者主要为农村土地流转提供中介、咨询、交易等服务，而后者主要提供“行为担保”和“信用担保”两项（金融）业务。

成渝模式最大的突破，即建立了城乡统一的土地产权市场，但依然没有突破国家土地制度大环境的约束，即法律对农村“集体所有”农村土地承包经营权、宅基地使用权及农村房屋所有权的物权等概念的模糊界定依旧会对下一步实践形成巨大阻力。此外，建设用地占补平衡指标使用范围从县域扩展到市域甚至省域，限制了偏远地区未来建设用地的存量，阻碍了偏远农村和远郊地区的统筹城乡发展进程。

三、集体建设用地流转与自主型城市化

――基于郑各庄和永联村的比较

通过自主城市化道路发展成功的集体经济组织，成功的核心经验就是实现了土地与产业的结合，通过土地资源的资本化，将土地的增值收益留在集体组织内部。北京的郑各庄和江苏省的永联村是两个不同的典型。

（一）“转权让利”模式下的永联村

永联村土地利用的第二个特点是集体建设用地流转的地方政策优惠。江苏省作为国土资源部“关于城镇用地增加与农村住宅用地减少”试点单位，第一批试点分拨给张家港市的挂钩指标总规模为880.5亩，而南丰镇永联村得到的挂钩指标面积就有733.4亩，占总量的83%，由此可见政府对永联村农民自主城市化的支持力度。原本的集体居民楼，通过城乡建设用地挂钩，变为了国字头的楼房。因此，农民不仅上了楼，而且农民房屋的财产性收益也得到了保障。

永联村土地利用的第三个特点即为“保权让利”模式下的土地资本化。如上述模式分析中该模式的特点，永联村按照现行国家有关的法律规定，将所有的集体建设用地依法转变为国有建设用地，在此基础上建立的永钢集团得以土地的资本化，进一步扩大公司的发展，现在永钢集团旗下已有3个上市公司。

（二）“保权分利”模式下的郑各庄

二为土地非农化。郑各庄全村土地总量4 332亩，通过“村民上楼”腾挪出800亩宅基地和2 200亩耕地。经由“土地集中――使用权流转――委托企业经营”的道路，郑各庄人历经建设规划、宅基地使用、土地审批“三关”，将旧村改造节约出来的800亩地及耕地中的1 600亩逐步调整为建设用地。如表1所示，在现有土地利用结构中，已经基本没有耕地。

在20世纪90年代土地管理制度相对宽松的时期，郑各庄依法将耕地转变性质，并将集体建设用地整合，制定乡村建设规划，在此基础上实现了集体建设用地的留存，并通过集资等方式解决了资金困难等问题，将建设用地的全部增值收益留存在本村。张强、刘守英等（2008）指出，郑各庄的土地资本化有如下几个特点：第一，村自己成立的股份制公司将自己村庄的土地租来经营，而不是由村委会从事土地的出租与经营，公司为了土地资本化收益最大化，比村委会更加注重土地的集约利用与经营；第二，房地产的开发和创办第三产业由本村企业进行，而不是只收取地租以后，由社会企业开发和经营，这样，房地产开发的利润被留在了村内，成为壮大村庄企业、扩张企业资本的主要来源；通过发展第三产业，不仅使企业获得了土地级差收益，而且同时也使村庄的产业得到可持续性发展。 因此，郑各庄案例与其他案例的最大不同在于：它不仅将土地资本化收益留在了村庄，而且还利用土地资本化发展了本村产业，收获了城市化带来的产业利益。

（三）自主型城市化中土地资本化的矛盾

郑各庄和永联村虽然采用了不同形式的集体建设用地流转模式，但是他们都体现了成渝模式中的统筹城乡综合发展，将土地收益用于村办企业的发展，极大地提升村民福利。以郑各庄为例，2000年村民人均福利为568元，人均租金分红为47元；到2007年，村民人均福利上升为4 355元，人均租金分红也上升为2 000元。但统筹发展的背后，却蕴含着新时期下土地资本化的矛盾。

一是土地的性质歧视。虽然近年来，我国的《物权法》《担保法》和十七届三中全会决议都对于集体建设用地入市有积极意义，然而实质层面的改革并未展开。在目前的建设用地使用中，国有土地和集体建设用地仍然处于同地、不同价、不同权。集体建设用地只有依法转变为国有才有商业开发的权利。郑各庄曾想将一部分土地通过入市变为国有，政府给出的价格是2 370元/平方米的一级开发补偿，不足以弥补前期基础设施的投入。实际上，该地区拍出的地价，至少比2 370元/平方米高出3倍。永联村的土地虽然国有化，但也为使用自己的土地付出了土地“招、拍、挂”的巨额费用。政府对于国有土地审批的垄断使得城市化收益很难在地方政府和农民之间协调分配，阻碍了城市化的进程。

同样，永联村虽然已有建设用地转换为国有土地，但若以后继续扩大土地面积，则面临与郑各庄同样的权利限制。

综上，在现有法律和制度框架下，集体建设用地流转的不同模式会带来不同程度的土地资本化，但由于《宪法》和《土地管理法》的限制，集体建设用地仍然面临性质歧视，土地的资本化是不完善的。土地的有限资本化对于村集体的自主城市化进程起到实质性的阻碍作用。

参考文献：

[2]蔡继明.农村集体建设用地流转的主体和利益分配――重庆市和成都市农村集体建设用地流转的政治经济学分析[J].学习论坛，2010，

（7）.

[3]蔡继明，程世勇.政府主导型与农民自主型城市化模式比较[C].2010年首届统筹城乡论坛论文集.

[4]蔡孝箴.城市经济学[M].天津：南开大学出版社，1997.

[5]陈甬军.中国城市化道路新论[M].北京：商务印书馆，2009.

[6]陈甬军.中国的城市化与城市化研究――兼论新型城市化道路[J].东南学术，2004，

（4）.

[7]刘守英.集体土地资本化与农村城市化[J].北京大学学报，2008，

（6）.

[9]汪从国.芜湖市农民集体建设用地流转中农民土地权益保障调查与研究[D].合肥：合肥工业大学硕士论文，2008.