浅析新型城镇化下的集约型房地产税收改革

针对城镇化发展中的土地利用与税收征管情况，分析了集约型房地产税的内涵与作用，最后就新型城镇化下集约型房地产税的改革提出建议。

【关键词】新型城镇化；集约土地利用；房地产税

2014年党中央从顶层设计的高度为今后一段时期的城镇化发展指明了方向，人本、生态、集约、绿色成为关键词，中国开始迈向新型城镇化道路。作为生产要素之一的土地一直在城镇化建设中扮演重要的角色。要从以粗放型为特征，外延无序扩张，土地资源浪费严重为主要表象的旧城镇化发展模式，走上土地集约利用的新型城镇化道路极需相关配套制度的改革和推进。研究表明，城镇化发展与尤其以房地产税为代表的地方税收紧密相连。房地产税收作为我国宏观经济调控的重要手段，不仅可以为城镇化建设提供重要的资金支持和制度保障，还可以弥补市场失灵、优化资源配置，对促进新型城镇化建设具有不可或缺的作用。作为税收改革的重点之一，虽然目前的房地产税在扩大地方财政收入、调节房地产的收益分配和资源合理配置方面发挥了一定的作用，但其中依然存在诸多问题，尤其对高效集约利用土地资源方面存在障碍，已无法满足新型城镇化发展的需要。因此，本文从新型城镇化发展所面临的土地问题入手，就如何设置更适应土地集约利用的房地产税展开探讨，以期能更有效地发挥其资源配置功能，从而推进新城镇化建设。

一、城镇化发展中的土地利用与税收征管情况

城镇化需要实现空间、经济和社会三维结构上的改变，变为城市规模扩大、人口城市化以及系列经济社会的变迁。虽然截止2015年我国的城市化率已达到56.1%，但原有城镇化关注城市扩张，而新型城镇化更强调城乡协调发展，面临系列土地利用问题。

一是土地规划缺乏科学性和长期性。部分地方政府ν恋乩用的控制和管理意识薄弱，导致土地规划、利用与社会经济发展的不协调。部分地区城镇建设缺乏大局观和持续观，贪大求全，盲目随意改建扩建，形成土地浪费与不足并存的怪相。

二是土地利用结构失衡。城镇建设中，房地产开发和各类园区建设占据大部分土地资源，而交通建设、基础设施、公共产品等相对供地不足，并且房地产开发中一度土地囤积现象严重。为招商引资，大量廉价的土地往往成为吸引投资的重要条件，往往这些土地的利用率并不高。从城乡来看，土地作为不可再生的稀缺资源，总供给有限的前提下，建设用地的增加，意味着耕地面积的减少。

三是地方政府过度依赖土地财政。土地出让金占据地方政府财政收入的重要部分。政府作为土地供应的垄断者，为提高土地获取收入的能力极大地促使农村集体用地转变为城市国有用地。此外，以高于人口城镇化的速度进行城镇化面积的扩张极大地增加了地方政府基础建设的财政压力，这都让土地出让收入成为地方政府财政收入的重要依靠。

另一方面，与之配套的土地税收却并没有发挥相应的调控作用。目前我国以土地为征税对象的税种主要有耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和契税四种。耕地占用税是对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人征收的一种行为税，是以纳税人实际占用的耕地面积计税，按照规定税额一次性征收。城镇土地使用税，是以城市、县城、建制镇、工矿区范围内的土地为征税对象，以实际占用的土地面积为计税依据，按规定税额对拥有土地使用权的单位和个人征收的一种税。土地增值税是对转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，就其转让房地产所取得的增值额征收的一种税。契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的一种财产税。可以看出，

在土地保有环节征税的仅有城镇土地使用税，其余主要集中在流转交易环节，大大降低了土地囤积的成本，为土地使用浪费埋下伏笔。在税源的管理上也主要是以企业和个人为对象，征税税源范围广且分散，税收管理不易，漏征漏管时有发生。此外，土地税收涉及面广，工作量大，涉及国土、房产、税务等部门。目前各部门的有效协作与资源信息共享不够，土地信息化管理也不到位。土地的动态信息化管理缺失，造成对征税对象的有效监控困难。

二、集约型房地产税的内涵与作用

土地集约利用是古典政治经济学家大卫.李嘉图在地租理论中提出的。针对土地集约利用，我国国土资源管理部门在节省建设用地、少占耕地，提高建设用地的投入产出和合理安排土地投放速度和数量等方面作出了说明。其实质是重在城市土地利用的挖潜，优化用地结构与布局，提升土地开发的合理性，从而实现土地的可持续发展。

面对上述城镇化发展中的土地利用与税收征管情况，以及土地集约利用的要求，在新城镇化建设中作为配套制度的房地产税将如何影响未来土地利用，更有效地提高土地使用效率和集约水平，这是集约型房地产税关的内涵所在，也对现有房地产税改革提出了新要求。

实行集约型房地产税的改革，具有以下作用：一是打破地方政府对土地财政的依赖，抑制粗放型城镇化发展下的土地浪费，减少侵占耕地，大量占用集体土地和盲目改扩建旧城等带来的不良影响。二是进一步体现公平税负、合理负担的税收原则。三是能有效提高房地产税的征管质量，随着不动产登记制度的实施和推广，准确、及时掌握不同位置的土地价格，将极大地促进对房产保有环节的税收征管工作会。四是有利于与当前国际上成熟的房地产税管理方式接轨，为未来房地产税征管发展指明方向。

三、新型城镇化下的集约型房地产税的改革

设置更适应土地集约利用的房地产税应推进以下改革：

第一、全面掌握税源，实现从“以户管税”向“以地控税，以税节地”的征竹.巴路转变。结合实际，建立不光涉及交易、转让、保有环节，更突出保有环节的房地产税收一体化的管理新格局。严打土地囤积，设置严厉的土地保有税收并坚决实施到位。

第二、统―城乡土地税制，营造公平竞争环境。随着新城镇化建设，城乡差距将逐步缩减，将税收的征税范围从非农村地区扩展到农村地区。可根据区域、地段和位置差异进行税收等级差异划分，调节税收额度，严格税收减免制度，营造公平税收。

第三、推进房地产税改革进程，逐步实行动态评税，“精简税种、拓宽税基、优化税率、科学征管”的原则全面推进房地产税改革，解决小产权房等历史遗留问题。对农村闲置土地和小产权房开征房地产税，提高小产权房投机成本，遏制农村宅基地面积超标及宅基地资源浪费，释放大量土地资源，以增加耕地供应。对现有土地税收与房产税合并征收，实现房地一体化征税。

第四、在税收设计上，注重有效发挥税收的资源配置作用。遵照“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则，在税收上合理引导农村乡镇企业向工业园区聚集，以税收促集中，从而实现土地集约利用。提高土地税收的征收标准，扩大各级土地征收额的差距，严格谨慎采用因招商引资承诺的土地与税收优惠。

第五、加大国土、房产、税收等部门协同配合，建立全面的土地信息共享机制，解决长期存在的税企信息不对称，以确保税收收入来源。总之，对于土地资源的可持续发展房地产税改革只是配套作用，要满足新型城镇化建设对土地集约利用的需要，还离不开土地制度的深化改革。