浅析房产税改革的正义原则与法治路径

2011年1月，国务院同意在部分城市进行个人住房征收房产税改革试点，上海、重庆两地先后开始试点，意味着房产税改革的大幕正式拉开。近两年，改革似乎进入瓶颈期，社会上存在两种不同声音:一种认为对个人自住房征收房产税意义重大，有利于合理调节收入分配和引导居民合理进行住房消费。另一种则认为房产税改革试点成效不彰，沪渝两地试点带来的财政增收效益有限，降低房价的公众预期更未能实现。二者各有合理之处;但理论上的模糊不清，也导致房产税改革和立法的翻橱。为此，笔者拟从理论上明确为何要进行房产税改革，在此基础上进而研究改革应该坚持怎样的原则、循何种路径展开。

一、房产税改革的现实动因与逻辑基点

房产税改革的现实动因主要存在于调控房价、筹集收入和调节分配三方面。这里分别加以讨论。

1.抑制房价过快增长

房地产业的快速发展是一把双刃剑:积极地看，可使地方财政收入激增，提高地方政府公共产品的供给能力，带动地方经济增长，提高就业率;消极地看，因房价迅速上涨而造成的房地产泡沫正在给中国宏观经济积累着越来越大的潜在风险，而房价的迅速下跌又将导致投资需求下降、通货紧缩、经济增长率下降、失业上升等严重后果。

2.筹集地方财政收入

现行分税制下，财权上收、事权下沉的总体格局引致地方财源匾乏，重要原因之一是地方主体税种的缺位。尤其是营改增全面铺开后，重构地方税制度的迫切性更加突出。房产税天然具有地方主体税种的属性:第一，其征税对象明显且不能流动，筹集收入有保障;第二，收入规模与区域经济、社会环境相关，可以刺激地方政府提高公共服务的质量和水平;第三，符合受益课税原则，纳税人遵从度较高。

3.调节收入分配

在税收焦虑症蔓延的情况下，房产税已经变成社会问题，乃至政治问题，仅仅从税收本身着眼来谈合理性和必要性是不够的。税法作为具有现代性的法律部门，对社会现实有很强的回应性，其根源于国家对经济的自觉调控和参与，其要义不在于如民法般抽象地设定和保障某种权利，而需对万变之经济生活及时应对，以求兴利避害，促使经济尽速平稳发展它的任务是实现一定经济体制和经济政策的要求，从而获得了比其他任何法律部门更为显著的政策性特征。税收方面的决策和建制，往往离不开社会政策考量。

二、房产税改革的正义原则

1.形式正义:税收法定

涉及人民的基本权利的法律法规和政策限制，要有公开的、严格的程序来加以决定。财产权和人身权是两项至为重要的基本权利，税收涉及到对纳税人财产权利的剥夺，因此，税收法定与罪刑法定共同构成公民人身权和财产权保护的两大基石。税收法定主义，是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类构成要素必须且只能由法律予以明确规定;征纳主体的权利义务只以法律规定为依据，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。[川对个人自住房开征房产税，有明显的加税效应，易损害纳税人财产权，须以法定主义作为价值取向，规制改革进程。

2.实质正义:量能课税

法定主义从形式上要求房产税改革必依循法制渠道进行，仅此还不够，还需将公平引入改革进程和税制设计作为评判标准。税收在不同纳税人间的配置可以依据利益原则或能力原则，前者即谁受益谁负担，将税收视为从国家获取公共服务的对价，后者即通常所谓量能课税，依纳税人个人经济负担能力平等课征，通过考查纳税人的主观负担能力一一所得和财产，及客观推估之负担能力一一购买力，来衡量纳税人的负担能力。现实中，不同纳税人从国家处获取利益的多寡难以衡量，而且税收作为一种公共负担在纳税人间按照能力大小予以分担，比较合理。因此，量能课税逐渐成为实质正义在税法领域的基本表现形式。

三、房产税改革的法治路径

1.以法律手段开启改革进程

房产税改革的现实动因是调控房价、筹集财政收入和调节分配，改革的逻辑基点是公正地对不同主体间利益关系进行调整。房产税改革要走法治路径，首先要求运用法律手段开启改革进程。房产税改革的启动应落实法定原则。十八届三中全会提出加快房地产税立法并适时推进改革，立法在改革之前，体现重大改革于法有据。试点改革不能在法外空间运行，授权国务院根据实际需要，对相关事项先制定行政法规;后者在法律中授权行政法规、部门规章或地方性法规在法定范围内有权决定相关事项。

2.以量能课税为标准设计新税制

房产税改革过程中，一是坚持法定原则，坚持改革有法可依;二是以量能课税作为改革、建制的基本标准。前者上文已述，此处对后者略作阐述。量能课税是房产税改革符合实质正义这一法治要求必须满足的条件，在具体税收要素设计中必须一体贯彻。

就征税范围而言，第一，《房产税暂行条例》只对城镇的经营性住房征收房产税，从对象看，对个人非营业用房产免于征收，从地域看，农村地区的房屋免于征收。作为普通个人的最重要财产，房产的投资功能日益突出，市场较热时，投资于房产的收益甚至高于一般的营业因而笼统地对个人非营业用房产免征房产税有违量能课税。

3.在法制层面评价试点效果、确认改革成果

自2011年沪渝两地试点对个人非营业自住房征收房产税起，房产税改革已四年有余，在法治国家，应当为改革设定终端的评价机制:如改革试点卓有成效，适时将成果以法律形式确定下来;反之，应及时在法制层面终结试点进程。易言之，法治国家中，改革试点应当有退出机制。