征地补偿标准的公平性研究
" 内容提要：现行征地补偿标准严重不公，理论界提供的改革思路之一是提高产值倍数，但不改变补偿基准的改革仍然未能脱离计划经济的樊篱，现行补偿标准的缺陷或不公平将会依然存在。未来更可行的改革方案应该是彻底改革，即实行征地区片综合价，但也会引发许多新的不公平。我们应该采取因应措施，避免或解决改革中出现的问题，积极推进征地补偿标准改革。
关键词：征地，补偿，公平
一、问题的提出
二、现行补偿标准的非公平性
公平是一个极富主观价值判断色彩的词语，不同的人对同样的事情的判断可能极不一样。从经济学的角度，公平有三种解释：“起点公平”、“过程公平”和“结果公平”。所谓“起点公平”是指每个人都具有平等竞争的机会和权利；“过程公平”是指在竞争的过程中，竞争规则对每个人都一视同仁，没有任何人能够凌驾于规则之上，因此也称为“规则公平”；“结果公平”是指在起点公平和过程公平的前提下，竞争结果能被绝大多数人所接受，没有造成严重的两极分化。无论是“起点公平”还是“过程公平”，都是相对于“结果公平”而言的。除此之外，还可以从管理学、伦理学、社会学的角度找到公平的第四种解释：公平来自认同。目前不论是来自理论界的诟病、实践中农民对征地的抵抗以及高发的征地上访都充分说明：现行征地补偿标准的认同度极低。对照公平的第四种解释，我们可以断言：现行征地补偿标准极不公平。
1．国家法定标准过低对农民集体和农民不公平。补偿标准的制定可以追溯到1953年的《国家建设征用土地办法》。当时，我国是典型的计划经济国家，土地首先由国家采取无偿分配的方式提供给农民耕种，实现“耕者有其田”。国家建设需要使用时再以极低的补偿进行收回、收购或征用。这种计划经济体制下形成的征地补偿思路，在当时是非常合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受。髓着宏观经济体制改革的推进，我国成功转轨为市场经济国家，这可以从我国最近正在努力得到其他国家对我国市场经济国家地位的承认得到佐证。在市场经济条件下，包括城市土地的其它生产要素的流转均按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地的流转 (征用转移了所有权，也属于流转范畴)还沿袭计划经济条件下的操作方法和思路，对农民集体和农民极不公平。很多失地农民生活水平急剧下降，沦为农村新的贫困群体。据有关专家测算，被征地农民人均获得的补偿，按照当地目前物价水平，仅能维持基本生活两年半左右。
法定补偿标准过低属于制度不公平或规则不公平。规则不公平的必然后果是结果不公平，这应该是城乡差距持续拉大的重要原因之一。结果不公平又将成为农村新一轮发展进程的起点不公平，进而形成恶性循环。党中央要求以科学的发展观实现城乡统筹发展，就是要将使这种因规则不公平导致的城乡差别消弭，还农民生存与农村发展以“起点公平”的机会。
3．项目之间补偿不一致的不公平。尽管征地补偿存在法定标准，但因规定过于原则和宽泛，给地方政府留下了极大的自由裁量空间。实践中，因用地项目的不同，补偿价格差别很大。有些国家重点项目采取地方政府包干的形式，而地方政府为了节约成本，往往将补偿费用压低到法定标准以下。而对于工业用地、房地产项目而言，由于农民集体和个人可以同业主进行价格谈判，因此价格可以被抬高到接近市场转让价格的较高水平。借用价格歧视理论，垄断者对于其销售的同一种产品对不同购买者索取不同的价格。按差别程度的大小分别称为一级、二级和三级价格差别：一级价格差别是指对每一单位商品采取不同价格；二级价格差别是指对不同需求数量采取不同价格；三级价格差别是指对不同消费者或消费行为制定不同的价格。由于在不同项目征地时，农民集体对价格的发言权大不相同：对于房地产开发、工业项目，农民集体有一定的讨价还价权力，而对于国家项目征地，农民集体只能被动地成为价格接受者，因此从最后各类用地的补偿价格看，农民集体似乎对不同形式的项目采取了不同的定价。如果农民是个统一的整体，对不同的项目采取不同的定价将是农民维护自己权益的比较成功的定价策略，但是农民是分散主体，因此现实中常常出现隶属于同一行政单位、土地生产条件相似的相邻两宗土地巨大的征地补偿差别，即“同地不同价”的现象。中国人一向信奉“不患寡，只患不均”，巨大的价格差异对土地被低价征用的农民产生极大的心理冲击。相对于土地被政府低价征用，将土地“卖”给小的项目业主成为农民集体和农民的理性选择。“同地不同价”既对土地被国家征用的农民集体和农民不公平，也增加了政府征地的难度。
4．安置补助费计算上的地区不公平。在现行征地补偿费中，劳动力安置补助费占相当的比重。安置补助费的本意是让失地农民尽快实现就业转移，因此安置补助费的计算应以当地的劳动力平均转移成本为依据。但现行安置补助费的计算标准却过于注重各地区的资源禀赋，缺乏与当地实际的劳动力转移成本的有机联系。按照现行征地补偿标准，人均耕地越少者，土地征用时得到的安置补助费也会越多。这在经济发展水平不高，农民主要以农业收入为主要收入来源的阶段或地区具有一定的合理性。人均耕地越少，土地精耕细作，耕地对于农民的重要性越高。但是，在沿海发达地区，耕地越少的地方，工业越发达，种植业的经济重要性越低，就业机会更多，就业相对容易，因此仍然从耕地资源的稀缺性和人均耕地占有水平的角度来计算安置补助费用，将会给予就业容易的东部地区高标准的劳动力安置补助费，而对于耕地较多、劳动力转移相对困难的中西部落后地区，每一个失地农民所能得到的安置补助费反倒较少，形成就业容易、安置补助费高，就业困难、安置补助费低这种“倒挂”局面。
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三、征地补偿标准改革方案可能引发的新的不公
现行不公平的补偿标准引发了诸多问题，无论是理论界还是决策层，都在苦苦寻觅补偿标准的改革良方。在是否要提高征地补偿数量这个问题上，结论是出奇的一致，但在如何提高征地补偿的技术路径上存在较大分歧。一部分学者对现行产值倍数法较为推崇，认为现行产值倍数法完全符合土地定价原理，因此只需要在科学测算的基础上增加补偿倍数，问题便告解决。但是这种方法被众多批评者认为：补偿思路仍然停留在计划经济时代，征用补偿只是对土地的农用价值进行了补偿，没有考虑区位条件等因素在土地收益方面的贡献作用，对被征地的农民是不公平的。还有一部分学者认为，应该对现行补偿标准进行彻底改革。在现实市场经济条件下，补偿标准也应该市场化。政府需要做的事情是，根据市场情况及时制定征地区片综合价，设置调节系数。具体征地时，请有关评估机构以征地区片综合价为基础，根据被征用土地的具体情况合理选择调节系数，确定具体征地补偿标准。这样不仅可以有效地保障被征地农民的财产利益，防止因征地而造成被征地农民财产关系乃至社会关系的动荡，而且也有利于土地使用人珍惜通过支付补偿费而获得的土地权利，促使其有效地利用土地，实现土地资源的最佳配置。
理论争议可以存而不论，现实改革却迫在眉睫。在以上两种观点论战激烈、暂未有结果的情况下，2004年国务院28号文第十二条将两种改革方案并列：提高征地补偿倍数或制定区片综合价。由于产值倍数法没有脱离计划经济的樊篱，前文所讨论的现行补偿标准的缺陷或不公平实质上就是产值倍数法的本质缺陷，即使提高倍数，那些缺陷也会依然存在。未来的改革方向应该是制定征地综合区片价来彻底改革征地补偿机制。土地征用区片综合价格是根据被征用农地地段、利用类型、生产能力、人均耕地面积、经济发展水平和转用后的升值潜力等因素综合划定区片的基础上，进行土地价格评估，统一制定的每个土地征用补偿区片的“综合补偿标准”。从区片价的内涵可以看出：实行区片价，现有的不公可能依然存在，而且还会引发新的不公：
1．农村集体与个人之间的分配不公会依然存在。实行产值倍数法补偿标准，法律已经明确规定了相关利益人的补偿分配。只是由于农民本身在分配中所处的不利地位才导致集体与个人之间的分配不公。由于区片价格根本就没有区分土地所有权与土地承包经营权，因而也没有区分土地补偿费和劳动力安置补助费，只是按照农地权利确定的“综合”价格。如果实行区片价补偿，在目前集体土地产权没有被完全界定清楚的情况下，农村集体与个人之间的分配不公将同样存在甚至更加严重，继续成为纠纷的隐患。
2．拟征地农民与未被征地农民间的不公。骤然提高征地补偿价格，将对农民产生极大的吸引力。世界银行的研究表明，当人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足方式经营土地；当人均GDP大于1000美元时，农村土地的市场价值才开始体现出来，表现为土地拥有者转移土地的强烈意愿。在农业比较收益十分低下的现实背景下，可能出现农民竟相要求土地被征用的情况。但是，由于规划控制的作用，肯定会有一些土地被征用而另外的土地仍然维持农业用途。如果以转用的较高价格反推演，则被征用农地的直接收益将远远高于未被征用农地限制农业用途的经济收益。一下子提高征地补偿，既对地方政府财政实力提出挑战，也将给利益各方带来强烈震荡。尽管补偿价格较大幅度的提高将使被征地农民的生活水平通过征地而得到较大改善，但对于未被征地、生活水平未能得到明显改善的农民而言，国家似乎并没有给予他们征用土地以改善生活水平的机会，对未被征地农民显失公正。而且受较高征地补偿价格的诱惑，暂时未被征地的农民可能会变相使自己的承包土地进入非农业用途流转，不利于保护耕地，进而危害国家粮食安全。
3．引发农村土地使用权与城市土地使用权之间的不公。由于我国农村土地的初始分配是非市场化的，获得土地成为农村人口特有的先赋权利。在初始获得农地时，农民集体并未没有付出任何代价。而城市土地者在获得国有土地使用权时就付出了区分用途的相应代价，即使是划拨土地，城市土地使用者在获得土地使用权时也并不是完全免费获得。即使如此，国家还是对划拨土地使用权设置了补交地价款的人市条件。如果对无偿获得的农地被征用时给予市场价格补偿，而对于付出了一定代价而获得的城市划拨土地使用权转让还设置人市条件，这样改革是否会使农地所有权强于市地所有权，从而形成新的深层次矛盾?
4．引发改革前后失地农民间的不公。不管是改革前征地还是改革后征地，对失地农民而言，结果是同样的，即永远失去了赖以生存的土地，不同的结果是改革前的失地农民可能将永远在贫困线上苦苦挣扎，而改革后被征地的农民却享受新政策的阳光，有能力利用较高的征地补偿购买社会保险，将来衣食无忧，也可能利用较高的征地补偿顺利转移为城里人，生活水平得到较大提高，这样将会使改革前被征地农民心理严重失衡，增加社会不稳定因素。
四、新的不公的应对思路
随着改革路径的逐渐明朗，实行征地区片综合价的征地补偿制度改革将逐步在全国推开。随着改革的推进，以上问题将逐步暴露出来。我们应该未雨绸缪，提前思考因应措施：
1．集体与农民个人合理分配的公平问题。就农村土地的重要性而言，对农民个人的效用要远远大于对农村集体的效用。土地被征用后，对农民家庭生活的影响要远远大于对集体经济组织的影响，因此在农地被征用后，保障、维护农民利益应该成为征地补偿的基本原则。因此，在征地补偿费的分配中，应该首先足额补偿农民损失，剩下的才归于集体。农民损失的计算可以区分不同情况：在已经存在农村土地承包权流转的地区，应给予农民以土地承包权流转市场价格的补偿；在农村土地承包权尚未流转的地区，可以通过对从农地丧失对农民所造成的实际损失来测算其应得份额。
2．拟征地农民与未征地农民之间的公平问题。骤然较大幅度提高征地补偿标准，既对国家财政实力提出挑战，也会使未被征地农民产生严重的心理失衡，因此可以考虑借用公房提租思路：设置改革期限，以现行产值倍数法标准为起点，以市场化的征地综合区片价为目标，小步快跑，逐步到位。这样操作既可以为各地征地区片价的测算、执行提供必要的时间准‘备和政策准备，也可以使不同年份间被征地的农民、暂时未被征地的农民都比较容易接受。
3．改革前后失地农民的公平问题。由于我国经济持续高速增长，全国逐渐进入城市化、工业化发展高峰时期，我国大规模征用土地导致农民失地基本与此同步，之前的失地农民数量相对比较少。因此，对农村实行联产承包责任制后的失地农民可以不增加现金补偿，但应全部纳入社会保险体系，这样操作兼具可行性、可能性和必要性：第一，经过二十年的经济持续增长，我国已经积蓄了可观的财力，目前我国已经发展到“以城带乡、以工补农”的新阶段，国家拥有这个实力；第二，这不是对失地农民的恩惠，而是农民正当权益的回归；第三，这也是实行“城乡统筹”科学发展观的必要举措。
4．城市土地使用权与农地使用权之间的公平问题。当初国家无偿分配农村土地的目标是实现“耕者有其田”，即是当“田”分配给农民集体的，也就是限定了分配土地的农业用途，而且土地的升值既是基础设施建设的辐射，也是政府规划的结果，还是土地用途转变的政府行政许可，因此我们应该明确界定农地发展权属于国家；另一方面，耕地上绿色植物的生态效益从来没有被内化给农村集体和农民，在土地即将被征用而永久失去时，农民应该获得比农地实际经济价值高的经济补偿，因此农民也完全有理由分享土地升值。在确定农地征用补偿标准时，应首先根据拟征用土地的转移用途而不是原用途来确定市场价格，然后根据当地经济发展水平和农民现实生活状况，确定国家与农民集体、农民的合适分配比例。