完善退耕还林补偿机制的路径研究分析

退耕还林工程是新中国成立以来的一项重大生态建设工程。1999年，按照退耕还林(草)、封山绿化、以粮代贩、个体承包的政策，通过向退耕农户无偿提供粮食、生活费补助，四川、陕西、甘肃3省率先启动了退耕还林试点工作，取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。实践证明，完善的退耕还林补偿机制是稳固退耕成果的有效手段。随着退耕区生态建设实践和农村经济发展，现行退耕还林补偿机制有待完善。

一、现行退耕还林补偿概况

退耕还林工程自1999年试点以来，国务院先后5次出台退耕还林政策和法规。其中，最受广大农民关注的是资金和粮食的补助政策。这项政策的核心内容是:国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。第一轮补助期粮食和现金补助标准为:长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食(原粮)150公斤;黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食(原粮)100公斤。每亩退耕地每年补助现金20元。粮食和现金补助年限，还草补助按2年计算;还经济林补助按5年计算;还生态林补助暂按8年计算。补助粮食(原粮)的价款按每公斤1.4元折价计算。补助粮食(原粮)的价款和现金由中央财政承担;退耕还林、宜林荒山荒地造林的种苗和造林补助款按每亩50元标准，由国家提供。

国务院在2007年8月出台了《关于完善退耕还林政策的通知》，决定再延长一个补助周期，中央财政安排资金继续对退耕农户给予适当的现金补助，解决退耕农户当前生活困难。原有的粮食补助资金分为两部分:一半资金对农户进行直补，另一半资金作为巩固退耕还林成果专项资金，用于农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民等方面。补助标准为:长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元;黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。补助期为:还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。根据验收结果，兑现补助资金。各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。

2014年年6月下旬，国务院正式批准了《新一轮退耕还林还草总体方案》，明确了新一轮退耕还林还草补助政策:退耕还林每亩补助1500元，其中，财政部通过专项资金安排现金补助1200元、国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗造林费300元;退耕还草每亩补助800元，其中，财政部通过专项资金安排现金补助680元、国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗种草费120元。中央安排的退耕还林补助资金分三次下达给省级人民政府，每亩第一年800元(其中，种苗造林费300元)、第三年300元、第五年400元;退耕还草补助资金分两次下达，每亩第一年500元(其中，种苗种草费120元)、第三年300元。同时，《总体方案》还明确，地方各级人民政府有关政策宣传、检查验收等工作所需经费，主要由省级财政承担，中央财政给予适当补助。

从1999年至今，总体上，我国现行的退耕还林补贴仍然是一种国家补贴。

二、现行退耕还林补偿机制存在的问题

1、退耕还林补偿资金来源渠道单一

退耕还林(草)工程建设是通过退耕农户将农耕地转变为生态建设用地为整个东部地区和国家提供生态公共产品，退耕区、退耕农户在生态公共产品生产过程中则会损失相当大的机会成本，涉及农业生产、地方税收、产业结构等多方面，工程的受益方就应成为补偿主体，对退耕区地方政府、退耕农户进行相应的生态补偿。目前，我国退耕还林补偿是由中央政府承担，补偿资金来源于中央财政的转移支付，工程的受益地区并没有按照谁受益，谁付费原则来支付生态公共产品费用，违背了受益者付费的市场法则。其结果，一是中央财政不堪重负，只有降低补偿标准，缩短补偿期限，影响退耕成果的稳定，二是不利于生态资源有偿使用观念的形成，不利于生态环境的公共治理，三是不利于缩小地区差距。

2、退耕还林总体补偿不足

从现行退耕相关政策看，退耕还林(草)工程的配套经费不足。在现行退耕政策下，除国家一次性为退耕农户提供种苗费外，退耕还林地方所需检查验收、兑付等工作费用，由省、地方财政承担，增加了退耕区的地方财政开支，而多数退耕省、县区财政困难，工作经费有限，提高了地方政府的执行成本，影响工程管理建设。

2007年国务院出台了《关于完善退耕还林政策的通知》，国家决定继续对退耕农户进行补助，对原有补助到期的农户，再延长一个周期进行补助。由于生产资料价格的普遍上涨，延长期对退耕农户现金补助标准大幅下降60%，退耕还林补助政策的激励作用逐年减弱。目前，多数退耕农户认为相对于上涨的物价、耕地目前的实际收益，退耕补助不升反降，应有所提高。

3、退耕还林补偿标准单一

由于区域发展的差异，退耕农户的退耕成本不同，而现行的补偿标准是按照长江流域和黄河流域的划分制定的，都没有考虑不同地区的社会经济发展水平和自然条件的差异，对机会成本较高的退耕农户难以形成激励使其去从事生态建设。如长江流域和黄河流域，在退耕林种的选择上、林术的成活率上都差异明显，黄河流域自然生态条件差，在退耕还林工程建设中，要提高苗术的成活率和成林质量，农户的付出远大于长江流域地区的农户，但国家的种苗补贴标准统一，势必挫伤农民的积极性。

4、补偿方式单一

目前，按年度发放给退耕农户的资金补助是退耕还林补偿的主要形式，补偿对象主要是退耕农户。退耕区多为我国生态和经济双重贫困区，农业基础设施薄弱，农户自我发展能力不足，农业发展人力资本不足、生产力水平低，农产品流通交易渠道不畅，现代农业发展迟缓。这种有限的资金补偿是一种输血式补偿，不能从根本上解决退耕区、退耕农户的后续发展问题。因此，应针对退耕区、退耕农户后续发展的现实需求，在政策、技术、基础设施、人才培训、市场拓展、退耕地流转等层面给予退耕区、退耕农户以更大的支持，助力退耕区发展。

三、完善退耕还林补偿机制的路径

1.建立健全退耕还林补偿的法律保障体系

退耕至今，我国已制定出台了系列退耕还林的相关政策法规，保障了工程的有效实施。但总体说来，退耕还林法规落后于生态修复和农村社会经济的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持，一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位。因此，我国应尽快调整完善退耕还林补偿的专项法律法规，明确退耕还林各利益相关者的权利、义务、责任，对补偿内容、方式和标准等加以调整，严格执法，使新时期退耕还林工作依法规范地开展。

2.拓展补偿资金来源渠道

生态公共产品具有很强的外部性，补偿主体应是该产品的相关受益方。依据得失对称和谁受益，谁付费的生态补偿原则，结合退耕区农村社会经济发展要求，必须突出中央政府和受益地区的补偿主体地位。树立生态资源有偿使用的社会观念，引导地方政府、社会资本对生态修复加以支持与关注，形成中央财政纵向转移支付与东西部地区之间、流域上下游之间、社会团体之间的横向转移支付相结合的补偿体系，拓展补偿资金融资渠道，维护生态建设成果，形成多层面参与生态治理，补充退耕补助资金，为退耕区创造更多的发展机会。

3.建立基于碳汇交易的生态建设补偿机制

森林、草地等生态系统是重要碳库和二氧化碳吸收器，具有开展碳汇交易的巨大潜力。在退耕区生态补偿机制的制定中，可以利用《京都议定书》所制定的碳交易规则，制定退耕区林草生态系统的碳汇评价指标体系，合理评价不同地区、不同环境下单位面积退耕还林的碳排放减少量和所形成碳汇，建立中央政府指导下的退耕区碳汇交易平台，由退耕工程受益区地方政府、高排放区等向退耕区购买碳排放指标，交易所得注入退耕补偿资金，用于退耕区的生态修复与经济发展。

4.建立政府引导下的退耕区农村发展基金

后续产业的培育是确保退耕还林成果的关键。多数退耕县区地方财政对农村经济发展的支持有限，经济落后，建设资金不足是退耕区后续产业发展面临的普遍问题。这需要中央政府和省区政府从资金、技术、人力资本等方面给予支持，推动退耕区农村产业发展和社会进步。针对退耕区在产业、农村基础设施、社会公共服务体系等方面发展的需求，发挥市场筹集要素的功能，建立以中央财政投入为主，社会资本引入(包括盈利性资本、公益性资本)相结合的退耕区农村发展基金，在此基础上，创建退耕区农村产业发展风险投资基金，提高资本运行效率，为农村经济发展提供所需资本。