嵌入公平的准公益型事业单位的财务管理目标问题研究

摘 要：按事业单位资金来源及业务是否盈利对其进行分类，并对其财务管理目标进行分析，提出准公益型事业单位财务管理目标并分析其实现路径，希望能丰富事业单位财务管理理论，并对实践具有一定指导意义。

关键词：准公益型 事业单位 公平 财务管理目标

中图分类号：F234

文献标识码：A

对于准公益性事业单位来讲，其资金来源兼具公益性和收益性，情况复杂，财务管理理论和实践过程中都呈现出许多亟待解决的问题。目前许多关于事业单位财务管理的研究主要集中在事业单位财务管理呈现的问题及其解决措施的研究，大多数结论认为事业单位预算管理不科学、财务人员素质低下、内部控制管理不严等问题导致事业单位财务管理目标不明确、效率低下等问题。诚然，由于缺乏有效的考核手段以及事业单位承载的社会管理和服务功能，事业单位财务管理存在诸多问题，但是这些问题不仅仅是因为财务管理人员素质低下和财务管理内部控制不严等问题可以解释的。同时，许多研究没有将事业单位进行分类研究，导致得出的结论笼统，缺乏实际指导意义。笔者认为，要切实解决事业单位财务管理过程中存在的问题，就要结合不同业务类型事业单位的特点，进行深入的理论分析和实践总结，准确定位不同类型事业单位财务管理的目标和实现路径，指导事业单位财务管理实践，促进实现事业单位承载的社会功能。

一、不同业务类型事业单位的财务管理关注点

根据国家公务员网对事业单位（Institutional Organization）的定义，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位与企业法人相比较，具有如下特征：一是从事业务的公益性。一般来讲，事业单位不直接创造物质财富，对需收费的劳务或产品通常按成本要求补偿。二是投入资本的非营利性。事业单位的资金一般由中央或地方的财政部门提供，其提供的资金不要求投资回报。三是会计业务具有特殊性。事业单位不具有企业会计意义上的所有者权益，一般不存在出售、转让等问题，资金使用要遵守资金提供者所制定的规定。

经过长期的发展和变革，按其从事业务的盈利性和资金来源角度看，我国的事业单位可分为准政府型事业单位、准公益型事业单位和经营型事业单位等三种类型。准政府型事业单位具有纯公益性质，其资金来源于财政，一般属于全额拨款的预算管理单位，如基础教育、公共卫生防疫等单位。这类型事业单位在资金使用时，主要关注财政资金的使用的合法性、合规性和资金使用效益。准公益型事业单位既有公益性，也有一定的经营行为，资金来源形式较为多样化，既有财政资金，也有社会资金，属于财政差额拨款管理的预算管理单位，如高等教育、医疗保健、广电等单位。这类型的事业单位在财务管理过程中，既要关注资金使用的合法性、合规性和资金的使用效益，也要关注资本的保值增值和盈利。纯经营型事业单位具有和企业一样的性质，在发展中形成了较为稳定的经营业务和收入，资金来源于自身提供的产品、技术和劳务服务。这类事业单位已逐步转变为企业性质，其财务管理的关注点和财务管理的目标和企业一样。

准政府型事业单位全部资金来源为中央和地方政府财政部门提供的财政资金，在资金的管理使用过程中主要是遵守资金提供者制定的相关规定，其会计核算和财务管理的目标科简单归结为社会效益最大化，同时按照要求使用资金，不发生挪用、挤占、贪污等行为。纯经营型事业单位与企业具有一样的业务性质，其财务管理目标也与企业财务管理目标一致，本文不再进行讨论。准公益型事业单位资金来源既有中央和地方政府提供的财政资金，也有社会资金和自身经营积累的资金，这一类型的单位经营业务也很复杂，因此，本文研究事业单位财务管理的目标，主要将研究对象限定为准公益性事业单位的财务管理的目标问题。

二、准公益型事业单位财务管理目标提出

准公益型事业单位资金来源形式呈现多样化，按其资金来源的性质可将其归结为两类，一是不要求资金回报的财政性资金，二是要求资金报酬率的非财政资金，而事业单位的公益性又决定了这部分非财政资金不能像其他社会资本一样按照完全的盈利性目标来要求资本回报率，而只是在发挥事业单位公益性的条件下，合理取得一定的资本回报。两种不同性质的资金存在于同一个单位，在财务管理过程中，简单化定位准公益性事业单位的财务管理目标是不合适，我们须根据业务性质、资金性质来定位准公益性事业单位的财务管理目标。

1.社会效益最大化或企业价值最大化均不适合作为准公益型事业单位财务管理的目标。充分利用资源，为社会提供更多的服务，更好地为实现社会公益性目标，是社会赋予准公益型事业单位的责任。对于财政资金部分的管理而言，其目标在于管好、用好资金，通过财务预算、财务控制、财务决算和财务监督等方式规范事业单位的经济活动，规避财政资金的使用风险，防止挤占、挪用、贪污财政资金等不法行为的发生，同时提高财务资源的使用效益，获取最大程度的社会效益。但是否社会效益最大化可以成为准公益型事业单位财务管理的目标呢？我们可作进一步分析：随着社会的进步，人民群众对事业单位提供的公共服务产品需求越来越旺盛，国家有限的财力投入难以满足人民群众日益增长的物质文化生活的需求。如果我们固步自封，仍由国家对公共服务进行全额投入，将极大损害人民群众的根本利益，引入非财政资金投入事业单位提供具有公益性的产品和服务，利国利民。非财政资金追逐收益是其本性，如果我们将准公益型事业单位财务管理的目标定位为社会效益最大化，势必打击这部分资金的积极性，难以达到利用社会资金增加公益性产品和服务的目的。因此，社会效益最大化是准公益型事业单位管理的最终目标，而不是其财务管理的目标。

为了向社会提供更多的具有社会公益性的产品和服务，准公益性事业单位积极开拓筹资新渠道，面向社会筹集资金，同时也利用这部分非财政资金进行一些债券、股权等形式的投资，获取收益以有更多资金用于为人民群众提供公益性产品和服务。准公益型事业单位在对非财政资金进行财务管理时，要求以较低的筹资风险和较少的筹资成本取得较多的资金，并尝试以较小的风险获得较大的投资收益。同样的问题，是否单位价值最大化可以成为准公益型事业单位财务管理的目标呢？我们可作进一步分析：事业单位筹集社会资金，将非财政资金进行投资并获取一定收益的目的是有更多的资金用于实现社会公益性的目标，规避财务风险是事业单位所持本金的首要目标，将财务资源用于投资高风险、高回报的项目不利于有效实现事业单位本金的保值。另一方面，一些准公益型事业单位从事的业务具有一定的国家垄断性质，如果事业单位利用自身资源提供社会服务时，将提供的产品和服务定价过高，势必将损害人民的利益，这严重违背了国家设立事业单位的宗旨。因此，单位价值最大化也不能作为准公益性事业单位财务管理的目标。 2.准公益性事业单位财务管理的目标：考虑利益相关者利益，提高社会效益的前提下追求单位的经济效益。准公益型事业单位涉及的利益相关者群体有政府、单位员工、非财政资金投资者、单位提供的产品和服务的受益者及其他相关人员等，由于资金来源的复杂性和提供产品和服务的公益性，每一个群体对他而言都是十分重要的。根据前述分析，社会效益最大化是准公益型事业单位管理的最终目标，要实现该目标，在财务管理过程中必须兼顾各利益相关者的利益，让财政资金合理合法合规使用，让非财政资金获取合理收益，让员工劳有所得，让单位提供产品和服务的目标客户真正感受到公益性，才能实现准公益型事业单位的可持续发展。因此，准公益型事业单位财务管理的目标可定位为：在各种法律、法规的约束下，兼顾利益相关者利益，合理追求自身的经济效益，最终实现社会效益最大化。

三、准公益型事业单位财务管理目标的实现路径

准公益型事业单位财务管理的目标就是要兼顾利益相关者利益，合理追求自身的经济效益，最终实现社会效益最大化的管理目标。要实现这一目标，我们须从单位财务资源分配、财务决策制定、员工收入分配及财务公开等方面入手，让利益相关者感知到公平、公正，促使财务管理目标和单位管理目标的实现。

1.科学编制单位的收支预算，公平、合理分配财务资源。充分发挥预算工作统筹作用，让非财政资金的资本保持合理的收益，调动资本积极参与到提供准公益性产品和服务中来；充分发挥预算的控制和监督反馈作用，限制非财政资金资本获取超额收益的冲动，确保准公益型事业单位提供的产品和劳务的准公益性，同时通过预算控制和监督，确保财政资金的合理、合法、合规以及按规定用途使用，防止财政资金被挤占、挪用和贪污等不法行为的发生。

2.确保有与利益相关者权利相对等的公平决策权。利益相关者要实现和维护自身利益，要能够有畅通的渠道影响或参与到关乎自身利益的重大财经决策和财务政策的制定过程中，并且能运用有效的手段监督政策的执行。例如，在高等学校财务决策的制定过程中，教职工和学生能够通过教代会、财经委员会等机构参与或影响财经政策的制定，表达自己的诉求，并能通过教代会等机构监督财经政策的执行过程及执行力度，保护自身权益。

3.科学制定员工收入分配方案，使员工感知公平，感觉到自己的报酬与自己对单位的贡献（包括自己的投入）对等。薪酬的“公平性”是员工对自身价值的一种内心感受，它会通过个人对组织绩效产生影响。准公益型事业单位员工的薪酬设计远复杂于企业，如果他们对自己的薪酬产生不公平感，就会通过自己行为的调整（例如，减少自己对工作的投入，甚至产生离职倾向）来实现公平。对于准公益型事业单位而言，公平的薪酬制度就是能体现透明性、竞争性、激励性，统筹考虑各类型人员对组织目标的贡献度，建立公正的和科学薪酬考核体系，而不能偏向任何一个群体。比如，在学校的薪酬体系设计中，应根据员工对单位的贡献、工作量的大小来设计收入分配体系，不能偏向行政、后勤、科研和教学的任何一方，让员工感觉被公平对待。所以，管理层在制订薪酬制度时，要充分地与员工进行沟通，增强其对企业薪酬的信任感和公平感。

4.推行单位事务公开和财务公开制度，保障利益相关者的公平知情权。准公益型事业单位提供产品和服务的公益性，实行民主管理、接受民众监督，既有利于制约单位的行为，又有利于提高财务资源的使用绩效，提高单位的社会服务能力。推行单位事务公开，就是要积极推行对预、决算，重大财务收支，重要财务事项和职工绩效考评制度等单位重大事项的公开，能有效制止准公益型事业单位资本的逐利冲动，促进单位决策的科学化，激发利益相关者参与单位管理的热情，促进利益相关者与单位的沟通，激发职工的工作热情，让单位的发展目标和财务管理目标能够落到实处。

通过推行财务公开制度，让利益相关者充分行使自己的知情权、民主管理权和民主监督权，有利于准公益型事业单位进一步加强财务制度建设，规范财务行为，有效使用财政资金；有利于合理实现非财政资金的收益，提高资金使用效益；有利于促进财务决策的科学化。更重要的是，通过财务公开，群众监督制约机制就能落实到位，准公益型事业单位领导和员工就能强化职责意识，更努力实现财务管理目标，提供公益性产品和服务，最终实现社会效益最大化。